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重庆政策“组合拳”打通城市更新实践新路径

新华财经|2022年07月29日
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重庆近年来打出了一套政策“组合拳”,在发布《重庆市城市更新管理办法》后,相继出台专项规划、技术文件和配套政策,为城市更新项目的规范实施和落地保驾护航。

新华财经北京7月29日电(丁正威)2021年以来,地方推动城市更新的热情高涨,据不完全统计,2021年各地关于城市更新相关政策共出台了106项,远超2020年的47项,基本涉及全国主要城市和大部分省份。与很多城市的政策设计尚停留在“管理办法”“实施方案”等纲领性文件不同,重庆近年来打出了一套政策“组合拳”,在市政府发布《重庆市城市更新管理办法》后,专项规划、技术文件和配套政策相继出台,为城市更新项目的规范实施和落地保驾护航。

构建“1+2+N”城市更新政策技术体系

早在2018年,重庆就出台了《重庆市城市提升行动计划》,为打造国际化、绿色化、智能化、人文化的现代城市进行积极探索。2019 年7月,重庆市多部门联合发布《重庆市主城区老旧小区改造提升实施方案》,全面部署老旧小区改造工作,对老旧小区改造的主要内容、指导标准、实施途径及长效机制等做出全面具体规定。2020年7月,重庆印发《全面推进城镇老旧小区改造和社区服务提升专项行动方案》,对老旧小区改造资金保障提出全面系统的政策措施。

2021年6月,重庆市人民政府发布《重庆市城市更新管理办法》(以下简称《管理办法》),确保了后期相关事项的有效落地。《管理办法》聚焦城市存量空间资源提质增效,提出构建“1+2+N”城市更新政策技术体系:“1”即是指《管理办法》;“2”是指城市更新专项规划、城市更新技术导则2个技术文件;“N”是指由市级相关部门按职能职责制定“一揽子”涉及规划土地、准入审批、产业培育、财政税收的配套政策。

《管理办法》出台后不久,《重庆市中心城区城市更新规划》《重庆市城市更新技术导则》先后发布,后者细化了城市更新工作内容、规范了工作流程。入选国家首批21个城市更新试点的渝中区、九龙坡区,也发布了各自辖区的城市更新规划。今年6月,《重庆市城市更新公众导则》《重庆市城市更新基础数据调查技术导则》等配套政策文件相继出台。

至此,重庆搭建了城市更新的全流程工作体系,即以基础数据平台为基础,建立从数据调查、城市体检、更新规划、更新后评估的闭环工作体系,为城市更新项目的规范实施和落地保驾护航。中国城市规划设计研究院院长王凯认为,重庆的政策体系明确了城市更新是多部门、多主体协作的一项工作,并设计了一套体制、机制,将在很大程度解决了现有或潜在的城市发展问题。

系统全面的政策部署下,重庆城市更新成效明显。截至2022年6月,重庆城市更新项目已完成投资368亿元,开工项目26个,投用及部分投用项目45个。

探索建立存量改造项目的全新审批流程机制

我国实施城市更新的一大困难在于,长期以来我国对新建筑、新小区、新城区的建设积累了很多经验和管理模式,但对老建筑、老小区、老城区的存量更新改造,在机制等方面还不适应,城市规划管理、工程建设审批、项目生成方式、社会参与途径等政策不清晰。

重庆的政策设计思路正是致力于形成一套可操作、适用于存量改造项目的全新审批机制和流程。

以消防审批为例,《管理办法》明确规定,城市更新项目消防环节涉及市政府部门审批的事项下放至各区,这为灵活探索适合存量项目的消防审批模式创造了条件。渝中区遵循“优化不恶化”原则进行了积极探索,区住房城市建委与区消防救援支队等相关单位深入沟通,提出消防工作要求,督促建设单位落实到项目设计方案,并组织专家论证,作为消防提升工作的实施依据,成功解决了山城巷、鹅岭贰厂等城市更新项目的消防审批难题。

图为鸽牌电缆厂旧址城市更新项目

而对于城市更新中反映较强烈、政策约束较集中的存量土地性质改变问题,《管理办法》明确鼓励利用存量土地房屋转型发展文化创意、健康养老、科技创新等政府扶持产业,并给予5年过渡期。如沙坪坝区利用鸽牌电缆厂旧址,通过对既有建筑更新改造,留存工业记忆的同时,植入设计创意、办公休闲、文化艺术等新业态,现作为重庆大学建筑规划设计研究总院的办公场地,实现功能转型升级。

政策设计让社会资本进入更易、权益保障更好

提升社会资本的参与积极性,是我国城市更新项目亟待解决的难题。投资大的项目回收周期长,且往往从老百姓拆迁安置介入,周期难以预估,不确定因素大,使社会资本望而却步;而老旧小区改造项目小而散、回报低、社会力量参与积极性也不高。目前,保障和鼓励社会资本的相应制度安排在大部分地方还很不完善,需要长效政策保障,让更多资金敢于投资城市更新项目。

近年来,重庆九龙坡区创新实施模式,通过PPP(政府和社会资本合作)模式吸引社会力量参与老旧小区改造,负责项目投融资、设计、建设和运营维护,培育自身造血机制,被住建部列入城镇老旧小区改造可复制政策机制清单(第四批)。重庆市住房和城乡建设委员会副主任杨治洪介绍,这种创新模式的背后,是重庆“让资本进入更易、权益保障更好、运作模式更实”的城市更新政策设计思路,政企合作诚意明晰。

图为渝中区戴家巷

重庆2020年发布的《全面推进城镇老旧小区改造和社区服务提升专项行动方案》明确,城镇老旧小区改造可通过PPP模式,选择具有建设和运营经验的社会资本参与。为吸引社会资本进入,方案提出老旧小区改造项目可利用公共建筑、权属用地等资源,整合停车、养老、抚幼、公共文化体育设施等经营性资源,挖掘项目收益。同时,加大财政专项资金保障力度,降低社会资本投入压力。

《管理办法》进一步明确了重庆城市更新“政府引导、市场运作”的原则,同时在规划和土地方面提出多项支持政策,让社会力量更易进入,权益也得到了更好保障。比如,《管理办法》提出在片区策划方案编制阶段,就应征求意向实施主体或社会投资人意见,此举将吸引社会资本提前介入项目运作,增强其投资信心。

九龙坡区充分利用政策利好,一方面积极申请财政资金等政策性补助,另一方面挖掘停车位、充电桩、农贸市场、公有房屋、闲置物业、广告位、散居楼栋清扫保洁等经营性收入来源,并让渡部分小区、国有资产收益,新增配套经营性服务设施。丰厚的投资条件和良好的营商环境为吸引社会资本参与创造了有利条件,白马凼社区、邮电支路社区、谢家湾街道劳动三村社区等在更新改造后纷纷“旧貌换新颜”。

“守得云开见月明”,这是白马凼社区居民经历社区巨变后的感慨。社区的更新改变不仅令当地居民喜笑颜开,外迁居民也陆续回迁,游客探访“打卡”络绎不绝,随着人气越来越旺,小微商业也得以发展。以白马凼社区为例,社区内商业租金平均上涨20%,店铺出租率提升30%以上,特色老店老铺重新焕发活力。九龙坡区的城市更新实践充分贯彻了“政府引导、市场运作”“以人为本、共建共享”的重庆城市更新基本原则。

用数据摸清家底,驱动城市更新项目生成

城市存量建筑设施中累积、沉淀了大量数据,如何充分利用这些数据更好地实施城市更新,是各地工作面临的挑战。

《重庆市城市更新技术导则》提出,城市更新片区策划方案和项目实施方案应充分运用基础数据调查成果,对片区内人口、公共配套、市政设施、项目内建筑性质、现状功能等相关数据进行分析,搭建“基础数据调查——片区策划——项目实施方案”的工作流程。后续发布的《重庆市城市更新基础数据调查技术导则》则进一步明确了基础数据调查的主体、范围、方式、流程、内容和数据标准等内容。

以基础数据为支撑,重庆设计了以城市体检助推城市更新的创新模式。江北区作为城市更新专项体检试点,建立了包括土地、建筑、文化资源等12类城市级更新体检数据目录,收集200多项源数据,形成城市体检更新数据库,摸清了城市现状问题,更新了资源家底。

图为渝中区山城巷

杨治洪介绍,江北区以城市体检更新数据库为基础,结合居民意见库开展定向纵深诊断分析,找到需要实施更新的“城市病”,编制更新任务清单,辅助生成了长安三工厂片区城市更新项目等19个更新项目,打通了城市体检到城市更新的良性循环。

未来,在《重庆市城市更新技术导则》的基础上,重庆将不断完善城市更新相关技术标准,指导城市更新规范有序实施,探索项目“平面”审批模式,持续推动研究出台涉及土地、规划、园林绿化、财政支持等配套政策,进一步完善政策“工具箱”。




编辑:李倩倩


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