【新华财经研报】数说2023年地方政府工作报告

新华财经北京3月29日电 (分析师王雯雯、薛海玉、章韵、武扬、崔乾、孙瑞羚)地方两会是观察地方经济规划、政策方向的重要窗口。在全面贯彻落实党的二十大精神开局之年，地方如何布局新征程备受关注。本文基于31个省（自治区、直辖市）的2023年政府工作报告，运用大数据分析方法和可视化技术进行深度解读。

根据31份政府工作报告汇总的高频词云图，可以看出地方政府工作报告的核心是“发展”，“经济”“产业”“企业”“改革”“创新”均超过1000频次。发展是我们的主基调，而建设现代化产业体系是发展的根本，企业的改革创新是夯实现代化产业体系基底的重要支撑。同时，消费、投资、政府治理、人民、生态都是各地政府的关注要点，也是经济建设的关键环节。

进一步梳理31省份报告中的产业高频词，可以清楚地看到数字经济、新能源、绿色低碳和医药健康成为中国最重要的发展方向。数字经济总共出现128次，其次是新能源有113次，超过50次以上的还有绿色低碳、新能源汽车、工业互联网、新材料和大数据，显示一批朝阳产业仍然处于产业发展的上升期，也将在未来一段时间贡献更多的经济发展动能。人工智能、储能等一些新兴的产业也得到了广泛的重视，并有望在今后成为中国经济改革发展的新支柱。

一、综合经济实力整体稳步上升

（一）五年经济总量再上新台阶，区域发展不平衡进一步缓解

由于2022年经济环境较为特殊，故选用地区生产总值过去五年的年均增长率计算值（因统一数据口径进行对比，GDP近五年的年均增长率统一采用过去五年GDP不变价增速平均值进行计算）。图表3是将各地方的过去五年地区生产总值年均增长率以国家过去五年GDP年均增速5.2%为中心点，整体分为三大类，蓝色即是5.2%左右（4.5%-6.0%）的，增速越大则显示为橙色，增速越小则显示为绿色。整体看31省（自治区、直辖市）的近五年经济总量再上新台阶。

由图表3可以看出，大部分地区生产总值年均增速在5.2%左右。6.0%以上的为橙色区域，山西、四川、江西、福建、云南、西藏、贵州、湖南和江西，最高值为江西6.8%。可以看出区域省份的发展，中国对外开放从沿海区域的开放，转型面向欧亚大陆的西部大开发转变。从趋势来看，西北地区的发展加速度将快于东部沿海地区，区域发展不平衡的问题会进一步缓解。

GDP过去五年年均增长率在4.5%以下的是天津、内蒙古、辽宁、吉林和黑龙江。在一定程度上也反映了东北三省的产业机构较为单一，导致当地经济发展受到了极大的挑战，亟需进行产业转型发展。

（二）2023年经济发展目标基本在6%左右

2023年是全面落实党的二十大精神的开局之年，也是新一届政府履职起始之年，在经历三年疫情的严峻考验后，做好各项工作意义重大，各地方根据自身实际情况制定了2023年经济发展目标。

第一，GDP增速方面，由图表4看出各省份GDP增长目标普遍定在5%-6.5%之间。北京经济体量较大，2023年将GDP增长目标定在4.5%。旅游业为海南省支柱产业，2022年受疫情防控影响较大，随着疫情防控措施不断优化，居民出行更加便利，2023年海南省将GDP增长目标定为9.5%。江西、新疆、西藏等地也根据实际将GDP发展目标定在7%-8%区间。

第二，地方财政收入方面，共有24个省份披露了一般公共预算收入增速目标。图表5是31省份针对GDP和财政收入的2023年计划目标，可以看出大部分省份地方财政收入增长目标与当地经济增速目标挂钩，范围集中在4%-6%之间，海南、新疆两地则分别制定了15%和10%的增速目标，陕西省则将一般公共预算收入增长目标定为3%。

二、加快现代化产业体系建设成为各地主要举措

现代化产业体系是实现经济现代化的关键标志，它的主体内容包括以现代农业为主导的第一产业，比较发达有竞争力的制造业以及高效优质的现代服务业。

在各地政府工作报告中，可以看到不同省份在现代化产业体系中各自走在不同的队列。东北三省、河南、山东等在农业保障领域，安徽、陕西、云南、新疆等在制造业领域，北京、上海、广东、江苏、浙江等在科技创新产业领域，内蒙古、甘肃、青海等在新能源新兴产业领域，一起推进了整个产业体系升级发展。

（一）农业大省通过现代化农业进一步保障国家的粮食安全

图表6是31省份2022年粮食总产量，可以看到黑龙江、河南、山东、吉林的粮食产能有了较大提升，更好地做到了保障国家的粮食安全。在黑龙江的工作报告中特别提出“实施现代农业振兴计划，大力发展科技农业、绿色农业、质量农业、品牌农业”，通过现代化农业提高农业综合生产能力，进而提升国家战略物资储备保障能力。

（二）传统产业升级转型成为地方发展的主旋律

传统制造业是现代化产业体系的基底，当前的发展需要开辟新领域、制胜新赛道。在31省份的2023年政府工作报告中，针对产业转型升级都作为报告的首要任务，图表7是根据“新兴产业”“产业转型”“产业集群”“产业链”“产业创新”“现代化产业体系”相关词语统计报告出现的词频，可以看出新疆、安徽、内蒙古、山西、云南、陕西等相关地区重点支持建设现代化产业体系、推动产业升级转型。

（三）经济第一梯队省份的科技创新要求更高

科技创新可以促进产业优先升级，以此来推动经济高质量发展。从31省份政府工作报告里同样可以看到科技创新的重要性，有12个省市如北京市、天津市、江苏省、浙江省等均把科技创新当作一个单独的主题，可见对科技创新的重要程度。图表8是2022年针对31省份的区域科技创新指数图，其中北京、天津、上海、江苏、浙江、广东均属于第一梯队，可以看出经济相对较强的地区对科技创新的要求也相对较高。

（四）新能源是战略性新兴产业工作的热点

战略性新兴产业是引领未来发展的新支柱、新赛道，“新能源”“新材料”“生物医药”“ 节能环保”“新一代信息技术”等新兴产业频频出现在各地方报告中。图表9是根据各地政府工作报告里“新能源”“新材料”和“生物医药”的词频数统计，可见“新能源”成为地方政府工作报告的高频词。

（五）2023年有望成为数字经济的大年

数字产业化，产业数字化是现代产业体系的发展趋势，也是产业体系现代化的重要标志。多地区在数字基础设施建设、大数据、元宇宙、人工智能、超算服务等未来产业发展方向提前布局，推动数字经济与实体经济深度融合，力争数字经济产业核心增加值实现新突破，为高质量发展注入新动能。

三、产业规划梯次结构更趋合理

根据2022年人均GDP这一经济发展指标，我们将31省（自治区、直辖市）分为发达地区（橙色），中等发达地区（蓝色）和发展中地区（绿色）三个层次（见图表11），进一步观察不同发展阶段的省市产业结构特征，并以华东区域为例剖析各城市群的产业分布。

（一）发达地区聚焦先进生产力与高新技术产业

2022年中国人均GDP超10万的省市中，包括三个直辖市和东南沿海四省。从政府工作报告中我们可以看到信息技术、新材料、新能源、节能环保、医疗健康、先进制造、航空航天以及海洋产业等为代表的先进生产力是各发达地区省市发展的主要产业方向。但各省市的重点的细分领域呈现出差异化的结构特征。

比较北京、上海这两个人均GDP接近20万的中国经济领头羊，上海的发展门类更为齐全，尤其是在制造业方面涵盖了诸如工业母机、精密仪器、增材制造这样的中国制造短板，向世界制造业的最尖端领域挺进。而北京产业规划中几乎没有提及制造业，体现出首都功能定位变化带来的影响。

与此同时，一些新的产业领域也出现在了各个政府工作报告中，例如北京、福建的卫星应用；上海、江苏、福建的量子信息；天津的类脑科学；上海、广东的工业母机、航空航天、新型显示；江苏、福建、天津的海工装备。

总体上看，发达地区的产业构成中，一些高新技术产业已经形成了规模化的产业优势，在经济发展中占比稳步提升。例如，上海明确提出了工业战略性新兴产业总产值占规模以上工业总产值的比重达到45%的目标。同时，世界性的前沿科技越来越多地出现在产业规划中，体现了中国经济规模不断发展的情况下，产业结构的质也在不断地提升，进一步缩小与发达国家的技术差距，甚至在某些领域开始赶超和引领产业发展。

（二）中等发达地区百舸争流，各展所长

中等发达地区包括内蒙古、湖北、重庆、山东、陕西、山西、安徽、湖南、江西、宁夏、辽宁、新疆、四川13个省（自治区、直辖市），人均GDP基本越过了1万美元的门槛，既有沿海省份，也有中部及内陆省份，成分较为丰富，发展呈现出百舸争流的良好局面。

产业结构上看，这部分地区越来越多地承接了发达地区的一些成熟工业体系，包括新能源汽车、集成电路、生物医药、风光储、高端装备等。这些产业的爆发式增长，是这些地区2022年GDP整体增速在全国范围内处于领先的重要原因，其中江西、湖南、湖北、陕西、山西、内蒙古等地都在4%以上。

同时，一些有能力的省份也在努力布局和赶超第一团队。例如重庆、湖北的第三代半导体；山东、四川的新型显示；湖北、四川的类脑科学；安徽、四川的聚变能源等。不难看出，在高校和人才资源较为丰富的省份已经不满足于现有的发展定位，正加大对更前沿的科技领域进行前瞻性布局。这就与发达地区省市在一些战略新兴领域形成了良性竞争，共同发展的产业格局，为进一步发展承接新的产业奠定产业基础。

当然，根据各自省份的不同资源禀赋，也形成了一些差异化的产业结构。例如内蒙古、宁夏虽然主要依托于自身的自然资源禀赋发展壮大，同时也加大了风光氢储的新能源产业布局；山东、辽宁在海工装备等海洋产业上大力投入；陕西则把航空航天作为重要发展方向。

（三）发展中地区产业结构提升正在进行时，并凸显发展特色

发展中地区包括海南、河南、云南、青海、西藏、吉林、河北、贵州、广西、黑龙江、甘肃这11个省（自治区、直辖市），主要受限于政策、基础设施、文化教育等基本要素，这些区域的产业结构仍然处于不断优化、提升的过程中。

其中，河南、河北、黑龙江、吉林有一定的工业基础，在新能源、新材料、高端装备、生物医药等产业的承接方面具备良好的条件，有望在工业化的程度上更进一步。其余地区结合自身的区位和资源优势，在产业的发展上有不同的策略：贵州的大数据和数字经济；青海的风电、光伏；海南的旅游等。这些地区的产业政策也更多地体现了“青山绿水就是金山银山”的生态环保理念，把文旅产业、新能源产业、数字产业作为发展的方向，与其他地区形成良好的互补特征。

（四）区域城市群产业分布集群效应逐步显现

以华东区域六省一市为例，可根据地理位置分为四个主要城市群——长三角城市群、山东半岛城市群、长江中游城市群（江西）、海峡西岸城市群（福建、浙江、江西）。

其中，长三角地区产业集群尤为明显，各省市在政府工作报告中均明确了打造长三角世界级产业集群的各项具体举措，形成了集成电路、生物医药、新能源汽车、人工智能四项规模够大、产业链成熟、创新动力强劲的重点产业。以集成电路产业为例，上海主打顶尖芯片设计与制造，江苏强于封装测试，浙江在模拟芯片及功率半导体设计制造以及打造区域IDM（集成器件制造）模式上崭露头角，安徽则在存储芯片上胜人一筹；人工智能产业，上海强于中游技术层环节，浙江强于下游应用层环节，江苏则占据物联网高地；生物医药产业，上海、苏州在研发创新环节优势突出，浙江强于“互联网+医疗健康”；新能源汽车产业，浙江强于中游电池电机零件制造环节，上海强于下游整车装配环节。到2025年，优势产业领域竞争力进一步增强，形成若干世界级产业集群。

长三角区域协同优势共筑产业高地，以促进重大技术装备一体化发展为例，根据工信部统一部署，开展以上海为龙头的长三角地区重大技术装备协同发展工作，以航空装备、船舶与海洋工程装备、电力装备为重点领域，推进集群建设、创新提升、品牌培育和开发合作。随着产业链补链、固链、强链行动的深入实施，长三角产业协同将持续深化，产业基础高级化、产业链现代化将取得更大进展。

据山东省政府报告指出，山东半岛城市群积极打造海洋经济发展新亮点。深化“透明海洋”工程，建设海洋科技成果转移转化中心，启动海洋人才港建设。培育壮大油气开发、新能源，加速发展高端海工装备，高技术船舶，打造山东半岛世界级港口群。

长江中游城市群（江西）、海峡西岸城市群（福建、浙江、江西）在政府工作报告中也重点强调了依托沿海核心区福州、厦门、汕头、泉州、温州五大中心城市及其以五大中心城市为中心所形成的经济圈构筑地域分工明确、市场体系统一、经济联系紧密的对外开放、协调发展、全面繁荣的经济综合体。

四、激活市场活力是深化改革的重中之重

“坚持深化改革开放”，这是党的二十大报告展望新征程时提出必须牢牢把握的重大原则之一。国企作为国民经济压舱石高质量发展主力军，2022年是国企改革三年行动的收官之年，在各地政府工作报告中都提到各地区国企改革基本全面完成计划，进入到深化阶段。中小微企业不仅是产业创新的“生力军”，也是发展主力军的重要支撑。营造公平竞争的市场环境，让国企敢干、民企敢闯、外企敢投，激活市场活力。加强数字政府改革，更好激发数字经济活力，优化数字社会环境，营造良好数字生态。

图表12展示了针对2023年工作目标关于市场改革热点工作的深度提及省份数、涉及内容文字数量及涉及文字数量在预期工作情况的占比。其中，“优化营商环境”及“民营经济发展”涉及的内容较多，均达200字以上。此外，深度涉及“国企改革”的覆盖省份较多，达到22个省份，表示企业工作仍是地方政府未来重点推进的工作，以企业发展促产业优化。

五、国内需求急需着力扩大

（一）2022多地社零增速出现负增长

2022年由于百年变局和世纪疫情交织叠加，整体经济大局以稳为主。消费是经济发展的基础性作用，投资是推动经济的关键作用。由图表13对比2022年31省（自治区、直辖市）的投资和消费数据，可以看出各地消费水平明显下滑，多地社零增速出现负增长。同时消费受冲击较小，投资增速依然在高位的地方经济更加稳定，比如江西和浙江的固定资产投资增速分别为8.6%和9.1%，社会消费品零售总额增速分别为5.3%和4.3%。

（二）2023各地提振投资消费“双引擎”，加大项目建设

消费和投资是扩大内需有效应对金融危机的有力工具，2023年需把恢复和扩大消费摆在优先位置，通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资。

图表14是31省（自治区、直辖市）公布的固定资产投资和社会消费品零售总额的增速目标，相比2022年的增速数据，2023年大部分地区有较高的目标。

为刺激消费复苏，多地把激活和扩大消费摆在优先位置，鼓励消费模式、消费业态、消费场景等创新，以增强消费对经济发展的基础性作用。在各地政府工作报告中，共有455次提及“消费”，其中重庆、山西两地提到消费的频率高达30多次。由图表14可以看出，共有23个省份在政府工作报告中公布了本年社零总额增速目标，其中有21个省份的社零增速目标集中在6%-10%的增长区间。此外，浙江省2022年社零增速4.3%，在全国范围内处于领先位置，受高基数影响，2023年浙江省将社零总额增速定在4.5%，新疆定在12%。

投资方面，共有27个省份披露了本年固定资产投资增速目标，其中21个省份的固定资产增速目标集中在6%-10%的区间。新疆、海南、西藏三地的增速目标超过10%，北京、天津、贵州三地的固定资产增速目标低于6%。

此外，多地在政府工作报告中披露2023年规划继续推进和新开工建设的一批重大基础设施投资和战略新兴产业项目（见附件1：各地2023年重点项目清单）。基建项目主要集中在铁路、公路、机场、能源、水利等领域，战略新兴产业项目则多为当地优势特色产业项目，如贵州特色酒企技改项目、河南新能源汽车规划项目、吉林碳纤维产业链项目等。规划资金方面，河南、湖北等地规划投资超3万亿，黑龙江、青海、江西、浙江等地规划投资超万亿。

六、政府工作报告的民生“温度”

民生是人民幸福之基、社会和谐之本。各地政府工作报告都将民生作为单独专题，坚持以人民为中心的发展思想。这五年虽然经济形势严峻，但从就业、物价、居住环境的数据看，各地都在提升人民幸福指数的工作上有突破。

（一）各地收入差距逐步缓解

图表15可以看出，虽然2022年发展环境极其严峻，但人民生活水平在持续提高，也进一步说明了我们的发展基础相对牢固。山西、湖北、湖南、贵州、西藏的人均可支配收入增速超过6%，也进一步说明了区域发展不平衡的问题会进一步缓解。同时，各省份2023年发布的人均可支配收入的计划目标相比2022年基本都有上升。

（二）2023稳就业、稳物价是政府工作核心

就业是最大的民生、民心、根基工程。为缓解就业压力，促进高校毕业生等重点群体就业，2023年，各地均表示将积极落实稳就业工作，健全就业公共服务体系，出台各项政策措施，促进重点群体就业，帮扶困难群体就业，支持创业带动就业、多渠道灵活就业等。

物价方面，2022年，公布物价指数数据的省份物价水平多在3%以内。2023年政府工作报告中，大部分省份CPI增速目标与2022年基本持平，维持在3%左右。

（三）各地生态环境较五年前均有明显改善

部分省份公布了2022年末地区PM2.5浓度指标，横向来看，京津冀、山西、陕西相较我国南部地区PM2.5浓度仍然较高，但对比过去，在“绿水青山就是金山银山”这一绿色发展理念深入人心的背景下，各地落实污染防治、生态修复、产业转型等各项举措，全国生态环境和空气质量较五年前均有明显改善。

2023年各省绿色发展主要方向在于：一、传统重点能耗领域如钢铁、有色、建材、石化等向节能降碳方向转型；二、清洁能源如海上风电、风光基地、太阳能发电、源网荷储、风光制氢、分布式光伏、氢能、新型储能等占比提升；三、节能降碳先进技术研发和推广应用；四、固体废物和新污染物治理；五、历史遗留生态系统问题的保护修复等。

附件：各地2023年重点项目清单

数说2023年地方政府工作报告.pdf