【谈金论策】52号文驱动专项债转型，护航实体经济稳健前行

在全球经济增长步伐放缓、贸易保护主义抬头、国际形势复杂多变的当下，我国经济正处于结构调整的关键阶段。传统产业在迈向高质量发展的进程中，需加快转型升级步伐，以重塑增长新动能；新兴产业虽展现出良好发展态势，但要实现全面崛起，仍需各方资源的大力扶持。巧妙运用债务工具，强基础、补短板、惠民生、扩投资，成为破局关键。

2014年，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（即43号文），赋予地方政府依法适度举债融资权限，旨在建立规范的地方政府举债融资机制。2015年，财政部印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，对专项债发行做出明确规范，要求专项债资金必须用于有一定收益的公益性项目。2017年，财政部提出鼓励地方政府通过发行专项债券支持棚户区改造等项目，进一步扩大了专项债的应用范围。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，明确对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目（如国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目等），允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金。2020年，进一步允许专项债补充中小银行资本金。

经过长期不懈探索，专项债已经构建起一套项目对接精准、流程清晰明了的运行机制。实践证明，通过专项债资金的合理投放，一批基础设施项目得以落地，不仅改善了当地的硬件环境，也为地方经济的腾飞奠定了坚实基础。然而，以往的专项债发行规则相对严苛，在一定程度上束缚了专项债功能的充分发挥，一些具有潜在价值的项目，因难以满足复杂且严格的条件，无法及时获得专项债资金支持，错失发展良机。在此背景下，2024年12月25日，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（即52号文），进一步扩大专项债券使用范围、完善预算平衡、优化项目审核管理机制等，精准配置财政资源、激发市场活力，为经济稳定增长与高质量发展注入强大动力。

从正面清单到负面清单，专项债为经济结构优化“搭桥铺路”

专项债的正面清单管理模式在特定发展阶段发挥了重要作用，明确了专项债可投向交通、能源、农林水利、生态环保、民生服务、市政和产业园区基础设施等领域。然而，随着经济不断发展，产业结构不断变革，正面清单难以全面涵盖新兴产业和创新项目，难以适应经济多元化发展需求。新兴的数字经济、绿色低碳产业等众多具有巨大潜力的项目被排除在外，制约了经济的进一步转型升级。

专项债从正面清单转变为负面清单管理，在拓宽融资渠道方面，众多此前受限于清单而无法获得资金支持的项目，如大数据中心、新能源汽车充电桩等基础设施建设项目，被纳入专项债支持范畴，极大地缓解了项目融资难题。在产业结构优化升级上，负面清单管理使得专项债资金能够更精准地流向新兴产业和创新领域，有力推动了产业向高端化、智能化、绿色化迈进。例如，专项债资金对可再生能源发电项目的支持，加速了能源结构的调整，促进了绿色产业的发展。在限制资金滥用方面，负面清单仍然保持对诸如楼堂馆所一类的政绩工程的限制，确保专项债资金真正用于推动经济社会发展的实质性项目，避免资源浪费。

负面清单管理有望激发更多创新项目落地。在数字经济领域，专项债的支持将促使更多创新型企业投身于人工智能、区块链等前沿技术的研发与应用，推动相关产业的快速发展。在绿色环保领域，预计会催生更多新能源项目，如风力发电场、太阳能电站等，形成具有国际竞争力的新兴产业集群。同时，负面清单管理将持续优化经济结构，通过专项债资金的引导，促进传统产业与新兴产业的深度融合，推动服务业与制造业协同发展，为我国经济的高质量、可持续发展奠定坚实基础。

审核权下放，专项债为区域建设 “增速提效”

各省级政府长期深耕本地发展，对区域内经济态势、产业布局、民生短板等情况了如指掌。过往，专项债项目审核须层层上报至中央。审核权限下放后，省级政府能够依据本地实际需求，快速且精准地对项目进行评估与决策。从地方政府角度而言，自主性大幅增强，能够依据本地产业特色与发展规划，灵活调配专项债资金，规划契合本地发展的项目。

在项目推进效率上，审核流程的简化使得项目能够更快进入实施阶段。以往受限于漫长的审核周期，不少项目前期筹备工作停滞不前。审批周期大幅缩短后，项目得以加速落地，切实保障了专项债资金及时发挥效益，为地方基础设施建设、民生改善等项目的快速推进提供了有力支撑。

各地有望凭借审核权限下放这一契机，依据自身资源禀赋与发展优势，打造出各具特色的发展模式。经济发达地区能够借助专项债资金，率先布局高端产业项目，持续巩固领先地位；资源富集地区则可围绕资源开发与深加工，策划一系列项目，实现资源的高效利用与产业升级。同时，这一举措也将促使地方政府不断提升项目管理与决策能力，推动地方治理体系和治理能力现代化进程，为地方经济的长远发展奠定坚实基础。

专项债置换隐性债，为债务风险“降压减负”

专项债用于置换存量隐性债务这一举措成为化解潜在风险、优化财政结构的关键之举。近年来，部分地方政府因前期建设投入大、财政收入结构单一等原因，积累了一定规模的存量隐性债务。这些隐性债务若不能及时妥善处理，极有可能引发系统性风险，威胁地方金融稳定与经济可持续发展。同时，隐性债务的存在使得地方政府债务结构复杂，成本居高不下，财政支出压力巨大，严重制约了地方政府对公共服务、基础设施建设等重点领域的投入。

我国对地方政府债务问题一直高度重视，逐步探索解决隐性债务风险的有效途径。2014年，43号文提出对于甄别后的非政府债券形式的存量债务，各地可发行置换债进行置换，开启了第一轮置换化债；2019年，国务院印发《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》，指导地方政府和金融机构开展隐性债务置换，此后中国建制县隐性债务风险化解试点启动；2020年12月起，在2019年第一批建制县化债试点开展的基础上，第二批试点于辽宁、重庆、天津、宁夏、青海等26省市开启。2021年10月，经党中央、国务院批准，在北京、上海、广东三地开始进行全域无隐性债务试点。随着对地方债务风险防控的深入推进，专项债置换存量隐性债务的政策思路逐渐清晰。从部分地区试点到逐步扩大范围，政策不断完善，专项债在置换隐性债务方面发挥的作用日益凸显。2024年11月，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议，批准增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。52号文进一步阐明专项债置换方案。

专项债用于置换存量隐性债务能够显著降低债务风险。通过将隐性债务转化为规范的专项债，债务的透明度大幅提升，风险变得更易监控与管理。原本分散、隐蔽的债务风险得以集中管控，有效避免了因债务违约引发的金融动荡。另一方面，专项债具有期限长、利率低的特点，置换后，地方政府的利息支出大幅减少，债务偿还期限得到合理拉长，财政支出结构得到优化，使得地方政府有更多资金用于经济建设、民生保障等关键领域。

随着债务风险的有效化解，地方政府能够轻装上阵，集中精力推动产业升级、招商引资等工作，促进地方经济的高质量发展。同时，在置换过程中，地方政府将不断完善债务管理制度，加强风险预警与防控机制建设，形成更加科学、规范的地方债务管理体系，为地方财政的长期稳定运行提供有力保障。

52号文促使专项债发生重大转变，以“负面清单”拓宽投向、扩大用作项目资本金范围，完善项目预算平衡，优化审核与管理机制，加快发行使用节奏，强化全流程管理与监督问责。这些改变精准聚焦实体经济需求，打破资金配置壁垒，提升资金使用效率与效益，确保专项债资金安全、高效地流入实体经济各领域，为实体经济稳健发展、行稳致远筑牢根基，持续释放推动经济高质量发展的强劲动能。（作者：北京大学光华管理学院金融学系博士生、《中国金融政策报告》项目（课题组）实习生 刘柯言）

编辑：杜少军

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