【谈金论策】数字资产监管转向评析

近期，美国政府对数字资产监管发生重大转向，立法节奏明显加快。1月23日，美国总统特朗普签署行政命令，加强美国在数字金融技术领域的领导地位。该行政命令提出，数字资产行业在美国创新和经济发展，以及国际领导地位中发挥着至关重要的作用，因此美国政府将支持数字资产、区块链技术的增长和应用。主要包含三项举措：第一，成立由白宫人工智能和加密货币主管担任主席，包含美国财政部、商务部、国土安全部等部门部长在内的数字资产市场工作组。工作组将提出联邦监管框架，管理美国数字资产的发行和运营。第二，评估建立和维护数字货币作为资产储备的可能性。第三，法案提出，出于稳定金融体系和保护个人隐私的考虑，禁止在美国管辖范围内建立、发行、流通和使用央行数字货币。

3月6日，特朗普签署了一项行政命令，建立战略性比特币储备。3月7日，特朗普在白宫主持了美国史上首次加密货币峰会，表示美国联邦政府将支持以比特币为代表的加密货币以及数字资产市场的发展，并承诺推动美国国会通过稳定币和数字资产框架法案。同日，美国货币监理署（OCC）发布了一项政策，撤销了对国家银行从事加密资产活动的事先批准要求。3月13日，美国国会参议院银行委员会以18比6的投票结果通过了“指导和建立美国稳定币国家创新法案”（简称《GENIUS法案》)，美国国会众议院也有类似的立法草案正在推进立法当中。

在拜登任期内，美国加密数字资产领域主要受美国证券交易委员会（SEC）监管与制约，在SEC前主席加里·根斯勒的推动下，SEC主张将加密货币认定为证券受其规制。SEC据此推动针对虚假交易、注册违规等行为的强力执法。根斯勒于1月20日卸任，新任SEC代理主席马克·乌耶达于2月5日成立了新的专门小组，审查SEC处理数字资产的方式。

快速发展的加密资产行业是底层的推动力量。该行业数亿美元政治献金以及加密货币选民群体强烈的投票意愿，推动了此次美国国会参议院立法进程的两党合作，使得《GENIUS法案》被快速推进。

国际范围来看，随着数字货币分类的细化和对其认识的加深，各国政府针对不同类型的数字货币监管态度也开始分化，目前主要表现出三大监管趋势：

第一，加密数字资产监管框架不断完善，欧洲立法领先。根据中国人民银行发布的《中国金融稳定报告2024》，目前全球已有51个国家和地区对加密资产出台禁止规定，部分经济体已调整原有法律或重新立法规范。2023年7月，国际金融稳定理事会（FSB）发布了加密资产国际监管框架，针对加密资产和稳定币提出两项高级别监管建议，旨在提升加密资产行业监管方法的全球一致性，减少监管漏洞，防范监管套利和金融风险。欧盟于2023年6月发布《加密资产市场监管条例》（MiCA），要求稳定币发行人须获得欧盟成员国的许可，并满足资本储备、透明度披露等要求。

第二，针对数字稳定币的立法与监管逐步统一。数字稳定币，尤其是以法定货币为支撑的数字稳定币因为有法币作为储备金，安全性较高，是数字货币立法与规范化水平最高的领域。例如日本修订后的《支付服务法》将稳定币定义为“电子支付工具”，对发行主体进行了限制，并在注册实体、反洗钱、用户保护等方面提出了具体要求。新加坡金融管理局于2023年8月公布了针对稳定币的监管框架，允许发行人在新加坡注册并发行与新加坡元或十国集团（G10）货币（如美元、欧元）挂钩的稳定币。

第三，批发型央行数字货币研发快速推进，零售型央行存在争议。根据国际清算银行的调查报告，截至2023年末，94%的受访央行正在探索研发央行数字货币（CBDC）。其中，大多数发达经济体加快了批发型CBDC的研发和试点工作，进入试点阶段的央行比例从2022年的10%快速上升到2023年的33%。而对于零售型CBDC，有54%的央行还处于理论验证阶段。大部分央行将维护央行货币角色、防止私人加密货币威胁本国货币作为探索零售型CBDC的最主要原因。

总体来看，严监管下加密数字资产风险对我国影响有限。鉴于早期数字货币野蛮发展造成了不良影响，我国对非法定数字货币的发行、挖矿、交易等领域都采取了较严格的禁止措施，经济主体参与度低，传统数字货币的技术风险、隐私泄露风险、价格波动风险对我国影响都十分有限。同时，比特币等加密数字资产本身投机属性较强，价格波动性大，与实体经济联系较少，除在少数面临恶性通货膨胀国家外，难以被广泛接受成为货币定价锚。

但另一方面，数字稳定币与其他央行数字货币可能影响金融安全与稳定。数字稳定币和其他CBDC因其币值相对稳定，存在被广泛接受的可能性，同时别国CBDC也可能被用于区域竞争与博弈。这可能会引发金融脱媒，削弱央行信息收集能力和货币政策有效性，也影响央行维护金融稳定的能力，对传统货币的安全性产生冲击。美国政府对CBDC态度上的转向，可能在其他国家引发跟随效应，数字人民币在海外的推广使用也将遇到更大的阻力。

对加密数字金融较为严格的限制，可能削弱我国在该领域监管标准制定中的话语权。人才的流失还影响了我国在加密资产流动监测和执法能力方面的提升，削弱了我国防范潜在金融安全风险的能力。

针对当前的监管动向，我国可以考虑从以下几个领域重点开展工作：

一是完善数字货币监管技术研究与储备制度建设。推动数字货币尤其是数字稳定币立法理论研究，及时研判稳定币和别国CBDC发行进展及对我国影响；研究完善加密货币储备制度。

二是推动跨境监管合作与标准协同。积极参与加密资产监管国际标准的协商与制定；在欺诈、洗钱等以加密货币形式流出的非法收入追缴方面开展国际合作。

三是加快数字人民币在跨境结算领域的研发与应用推广。着重拓展用于满足跨境清算结算的批发式数字人民币应用研究；与主要贸易伙伴国签署数字人民币跨境支付合作协议，建立双边或多边的CBDC清算机制。

四是推动中国香港作为数字资产发展的试验区与桥头堡。推动“数码港元”落地并在大湾区范围内的广泛应用；稳步推进中国香港的稳定币法案落地，加快沙盒内机构稳定币发行工作，助力区域贸易自由化。（作者：《中国金融政策报告》项目（课题组）研究员、中央财经大学金融学院助理教授 王曰涵）

编辑：杜少军

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