【谈金论策】美国加速推动稳定币监管框架落地：逻辑何在，影响几何

2025年3月7日，白宫加密货币资产峰会召开，提及“计划在今年8月之前推出稳定币立法”。美国参众议院、金融监管机构、各州政府也陆续跟进稳定币相关法案和政策，或推翻前例，或重构体系，稳定币的监管框架全面落地或将成行。值得注意的是，美国这次所着力推动的稳定币是美元支持的稳定币，即可以1:1的比例兑换为美元的稳定币，其背后的核心逻辑正如白宫方面所言是“确保美元的核心地位”，但美元支持的稳定币并非不可替代的唯一路径，由央行发行的数字法币（CBDC）仍有生存空间和发展余地。

美国着力助推美元支持的稳定币，加密货币领域政策全面转向

2025年2月，美联储网站发布美联储理事沃勒发言稿《对日趋成熟的稳定币市场的思考》。在此之前，沃勒多次在公开场合发表对稳定币的评论，其主要观点包括稳定币可能扩大美元在全球的作用、应允许银行和非银行发行受监管的稳定币、亟需对稳定币进行监管等。这其实已经明确释放了美国金融监管部门对稳定币立场转变的信号，后续的政策走向和事实更新也确实验证美国在着力助推美元支持的稳定币的监管框架落地，从而保证美元支持稳定币在可以“确保美元的核心地位”下加速发展。

美国在加密货币领域的政策已全面转向并加速落地（如表1所示），反映了美国政府、司法体系和监管部门对加密货币领域监管态度较为统一的认知。其中，推动稳定币相关法规落地被多次明确提在议程首位。加速推动稳定币监管立法落地，是美国现任政府和监管机构对加密货币领域政策转向所选择的首要方向。这与稳定币的特殊属性相关。稳定币的存在逻辑在于其价值的稳定性和交易的便捷性，提供了一种可选的支付方式，架构了传统金融体系和加密货币领域的连接。相较于其他类型加密货币，稳定币的价值稳定性使得其表现更像货币，而非证券。除稳定币外的其他加密货币种类，包括比特币在内，价值的高波动性使得其更多被类比于证券类资产。而稳定币的交易便捷性也为其在传统金融领域的应用提供了竞争优势。因此，美国选择稳定币作为加密货币领域政策转型落地的第一步是有成熟考量的：一是相较于其他加密货币资产，稳定币的价值更为稳定和清晰；二是以美元支持的稳定币可以“确保美元的核心地位”；三是稳定币是打通传统金融体系与加密货币领域的桥梁。

稳定币是由市场化金融机构推出的产品，自2014年诞生以来，在加密货币领域得到广泛发展和应用，但在目前监管框架尚未完善的情况下存在诸多乱象和困境。在这种情况下，美国如果想要推进美元支持的稳定币的发展，以此来巩固美元霸权，完整的监管框架落地是必要的，否则监管缺失下的野蛮生长将会带来难以估计的系统性金融风险隐患。早在2023年7月，金融稳定理事会（FSB）就发布针对稳定币高规格建议的最终报告并给出10条建议。2024年12月30日，《加密资产市场监管法案》（MiCA）在欧盟范围内全面实施，对稳定币的发行资格和投资者保护提出了监管要求。当前在加密货币领域，投机套利者众多，推动稳定币监管落地也将为美国对加密货币领域的监管开辟路径，是美国加密货币领域政策转向的先行者。

二、美国强势推动美元支持的稳定币，国际金融体系面临冲击挑战

对金融体系较为成熟的国家和地区而言，如何在此背景下维护自身金融体系稳定仍在探索。欧洲方面，欧洲稳定机制（ESM）总裁明确表示：一是美国政府对加密货币，尤其是美元支持的稳定币的支持，可能对欧洲的货币自主权构成风险。二是美国和外国的科技巨头可能会利用这些稳定币推出大众支付系统，这可能会破坏欧元区金融稳定。三是在数字货币日益影响的世界中，数字欧元对于维护欧洲的战略自主权至关重要。尽管欧洲金融体系较为成熟，欧洲还是需要考虑自身的货币自主权和金融稳定等问题，力求通过数字欧元等方式平衡美国政策转向带来的冲击。日韩方面则跟随美国的政策转向，探索政策转型，预计其在美国稳定币监管框架落地后会推出整体方向较为一致的监管框架。新加坡和中国香港特区方面，秉持着其金融传统，对各类稳定币和其他类加密货币始终保持开放包容态度。

对于新兴市场和发展中经济体而言，由于其金融体系还未成熟，会面临较大冲击。2021年10月，国际货币基金组织（IMF）建议发展中国家在发展数字货币时，应优先考虑由央行发行的数字法币（CBDC），而不是依赖私人部门发行的美元稳定币。2024年7月，金融稳定理事会发布了《新兴市场与发展中经济体全球稳定币安排的跨境监管问题》报告，指出这些市场和经济体由于外币挂钩稳定币的盛行，会面临额外风险和挑战。对我国而言，央行推出的数字人民币和民间提供的便捷支付系统，是对稳定币在国内支付领域便捷性的替代方案，在跨境支付方面，央行探索的多边数字货币桥也是对稳定币在该领域优势替代选择的尝试。

对国际金融体系而言，由于当前仍是以美元为中心的国际货币体系，因此在美国政策转型后，相关国际组织也发布了新的架构。国际货币基金组织2025年3月20日发布第七版《国际收支手册》（BPM7），首次将加密货币等数字资产纳入全球经济报告框架和国际收支平衡表，为该手册自2009年以来的首次更新。根据新框架，比特币等无背书资产被归类为非生产性非金融资产，归类为资本账户，而稳定币等由负债支持的数字货币被视为金融工具。可以预见，包括国际货币体系在内的国际金融体系将会陆续接入包括稳定币在内的加密货币领域。

对金融机构而言，传统金融机构为了保持自己的竞争力和市场优势，探索在稳定币框架下的支付体系改革。Tether等稳定币发行商不断尝试扩大应用范围和推动合规发展。在美国强力推动下，美元支持的稳定币快速发展将会成为各金融机构所必须面对和接受的情景和现实。

三、未来展望：美元支持的稳定币并非唯一路径

美国大力推动美元支持的稳定币，其背后的考虑和目的跃然纸面，所带来的冲击挑战迎面而来。在清楚认识此举的背景和逻辑后，还是需要注意到数字法币仍有生存空间和发展余地，可以与美元支持的稳定币共生。在国内支付领域，数字法币和民间支付系统可以足够便捷；在跨境支付领域，正在探索的多边数字货币桥也是替代选择。即使是在加密货币领域，美元支持的稳定币也并非稳定币的全部种类，还是有其他价值稳定的可替代选择。全面接受美元支持的稳定币对任何一个货币主权国家来说都是不可接受的。未来美元支持的稳定币更可能作为一种可供选择的支付工具，其优势也并非不可替代。

更广泛意义上，美国在加密货币领域政策转向如白宫方面而言，是要保持“美国在所有领域的领先地位”。而美国政府目前所面临的债务困境，也驱使着其探索一切可能的财富来源，例如美国将已收缴的比特币充为国库，当然其希望比特币是有价值的。因此，美国在加密货币领域的政策转向符合美国的经济利益和政治利益。对其他国家和地区而言，则需在认识到美国政策转向背后的逻辑和这并非唯一路径后，做出适合本国或地区的选择。（作者：清华大学五道口金融学院硕士生、《中国金融政策报告》课题组实习生 郭静）

编辑：杜少军

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