【谈金论策】地方政府投资基金：新格局、新机遇与新挑战

2025年1月，国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号，以下简称“1号文”），提出7个方面25项举措，系统覆盖“募、投、管、退”全流程，从国家层面明确了政府投资基金的总体定位及发展方向，为政府投资基金平衡政策性与市场化、构建更加科学高效的管理体系提供了指引和思路。地方政府积极响应“1号文”，围绕基金设立、运作机制、投资方向、绩效评价等关键环节进行了一系列深刻的政策创新与市场化改革，2025年，山西、浙江、广东、甘肃、上海等多地出台最新政府投资基金管理办法，结合本区域实际情况，进行多元化路径探索。政府投资基金正式迈入高质量发展阶段，行业规范程度和基金运行效能不断提升。

2025年12月31日，《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》（以下简称《工作办法》）与《政府投资基金投向评价管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）同步发布，首次在国家层面对政府投资基金的布局和投向作出系统规范，推动政府投资基金从重设立、重规模，转向重投向、重质量、重闭环。在此政策框架下，内蒙古、青海、江苏等省份陆续出台配套管理办法或实施意见，各地紧扣自身产业基础，围绕人工智能、未来能源、低空经济等未来产业设立专项基金，并以市场化运作和产融协同的方式创新运营模式。国家政策体系的不断完善正重塑地方政府投资基金的发展格局，在为其带来历史性发展机遇的同时，也带来了不容忽视的现实挑战。

新格局：基金设立与布局从“大水漫灌”到“精准滴灌”

根据投中嘉川CVSource数据，2014—2024年间，政府引导基金数量增加1361只（复合年增长率19.85%），政府引导基金规模增加31866亿元（复合年增长率35.33%），呈现快速发展态势。然而，发展过程中也暴露出定位模糊、同质化竞争及隐性债务风险等问题。自“1号文”发布以来，盲目追求规模、以招商引资为导向的设立模式得到有效遏制，基金设立与布局转向顶层设计、资源整合与精准投向，新格局呈现以下特点。

基金整合与“基金群”模式兴起。在“1号文”明确“严控县级政府新设基金管理人”“防止同质化竞争”“不以招商引资为目的”的导向下，各地新设政府投资基金的积极性和速度明显放缓，从“增量扩张”转向“存量优化”，通过整合重组，推动规模效应，使之更好地服务于区域发展战略。如甘肃省在2025年6月印发的《关于促进政府投资基金高质量发展的实施意见》中明确，各级财政部门负责统一管理本级政府投资基金，严控新设基金，并推动优化整合已设基金。同时，多地政策强调“上下级联动”，例如，广东省在《政府投资基金管理办法》中提出建立多元稳定投入机制，强化省与市县联动，健全统筹管理机制；福建省在《促进政府引导基金高质量发展行动方案》中鼓励上下级、跨区域政府联动，按照市场化、法治化原则互相参股政府引导基金，形成出资合力。此外，对于新设基金，地方政府倾向于采取由多支规模适中、定位分明的基金组成“基金群”的模式。例如，浙江省国有资本运营有限公司牵头组建的三大百亿元基金群、四川乐山600亿元规模的“1+2”产业投资基金群。2026年以来，转型持续深化：青海、甘肃在新颁布的管理新规中均明确县级政府严控新设基金，确需设立须提级审批，党政机关、事业单位不得以财政拨款或自有收入新设基金。与此同时，温州完成首单国有S基金份额转让，武汉实现湖北“首单”政府出资基金份额公开交易，上海明确鼓励监管企业组建S基金和并购基金，以畅通基金循环、盘活存量资产，严格新设审批与盘活存量资产并举。

突出战略导向，“1号文”及配套政策明确鼓励创业投资类基金应坚持“投早、投小、投长期、投硬科技”。国家创业投资引导基金于2025年12月正式启动，存续期20年，要求子基金投向种子期、初创期企业的规模不低于70%，并已设立京津冀、长三角、粤港澳大湾区3只区域基金，为地方提供了标杆指引。而《工作办法》进一步将这一导向制度化、体系化，在服务国家战略的具体路径上体现三个特点：一是前瞻性，强调投早、投小、投长期、投硬科技，支持面向未来的战略领域；二是针对性，聚焦市场不能充分发挥作用的薄弱环节，弥补市场失灵；三是协同性，推动科技创新和产业创新深度融合，促进产业链与创新链对接。在政策引领下，各地基金密集落地，但并非盲目扩张，而是因地制宜、聚焦优势产业。浙江围绕“415X”先进制造业集群和“315”科技创新体系，聚焦人工智能、生物科技、人形机器人等领域，重点投早、投小、投长期、投硬科技。合肥则为核聚变赛道设立专项基金——2026年1月发布的合肥未来聚变能创投基金首期规模10亿元，存续期15年，是国内少有的核聚变专项产业基金。江苏省在2026年2月签约5只战略性新兴产业专项基金，总规模达691亿元，涵盖长三角创业投资引导基金（551亿元）、100亿元增资扩产战新产业基金及新能源、安防等细分专项基金。此外，上海嘉定区设立了总规模8亿元的未来产业基金，聚焦未来智能、未来能源等五大赛道，采用“子基金投资+直接投资”双轮驱动模式。

新机遇：多重政策红利叠加释放

管理机制松绑，激发“敢投”的动力。第一，返投比例退出强制时代。返投比例曾是地方政府投资基金与地方产业锁定最深的一项制度约束。“1号文”提出“鼓励降低或取消返投比例”后，福建、辽宁等省份将倍数从1.5倍以上逐步降至1倍。但最具标杆意义的是深圳天使母基金——2026年3月，深圳发布新遴选办法，不再强制要求1.75倍返投，取消基金管理人注册地限制。这一做法从制度上宣告了强制返投退出历史舞台。第二，出资比例向创业投资类大幅倾斜。辽宁省2025年11月修订的省级管理办法明确，创业投资类基金参设子基金时，省基金出资上限从20%提至50%，各级政府合计上限从50%提至80%。江苏省在2026年3月出台的省级实施意见中对早期、高风险创业投资类基金，各级政府出资比例合计可提高至70%，管理费提取比例可提高至3%／年——在行业管理费持续下调的背景下，这一突破为早期投资提供了重要资金支撑。第三，容错机制从原则走向细则。2026年4月，江门市出台《江门市政府投资基金管理办法》，对创业投资类基金、产业投资类基金和种子／天使直投三类分别设定了最高不超过50%、最高不超过20%和单项最高100%的分级容亏上限。济南市在同月印发《济南市政府引导基金尽职免责实施办法》，构建阶梯式分级容亏机制，对种子基金等早期项目给予最高不超过80%的容亏上限，并允许单项全额亏损。与此同时，多地管理办法明确尽职合规免责保障，要求不以正常投资损失作为启动追责的依据。三重改革推动政府投资基金从行政约束转向市场化激励。

评价结果应用，从约束机制转化为正向激励。《工作办法》不仅建立了动态评价机制，更明确了以评价结果为基础的正向激励路径——各级发展改革部门将向评价结果排名靠前的基金推送重点政府投资项目和优质民间投资项目清单，引导金融机构增加配套融资、降低融资成本；有关部门可在基金出资、管理费、收益分配等方面对排名靠前的基金予以适当优待。这意味着评价机制不只是监管工具，更直接与基金的“项目获取权”和“资金成本”挂钩，为运作规范、投向精准的地方基金提供了实质性的竞争优势，将政策导向有效传导至基金管理机构，驱动其不断提升专业能力和投资效率。

存续期拉长与投向聚焦，耐心资本生态加速形成。在“1号文”的基础上，《管理办法》更将“平均投资期≥5年”纳入投向评价加分项，从制度层面激励基金管理人摆脱短期退出压力，形成对早期科创项目的长期陪伴能力。与此同时，《管理办法》明确将元宇宙、脑机接口、量子信息、人形机器人、生成式人工智能、生物制造、生物育种、未来显示、未来网络、新型储能等列为未来产业支持方向并纳入加分项，基金投向上述领域将在评价体系中获得正向激励，推动地方政府有动力、有能力为相关赛道的早期企业打开规模化、持续性的融资窗口。

新挑战：政策落地的深层矛盾与现实困境

尽管政策框架已基本成型，但在地方执行层面仍有若干系统性挑战待解。

容错机制的“最后一公里”难题。据调研，基金投资的免责认定并非仅由业务主管部门决定，审计部门、纪检部门及上级主管部门均深度介入问责程序。由于上述部门对创投行业风险特征的认知深度参差不齐，基金管理人在实践中仍难以真正规避“合规投资、亏损追责”的困局。部分地方政府简单以设定容亏率上限代替尽职合规免责，此种处理方式既可能发出错误信号，又存在廉政风险。相关政策虽从评价体系角度进一步明确了激励导向，但容错机制的真正落地仍需审计、纪检、发改、财政等多部门在认知层面达成统一，这是一项长期系统性工程。

绩效评价的执行成本不容忽视。《管理办法》要求，政府投资基金投向评价实施“穿透式”评价，投向评价对象包括通过预算出资、安排资金并委托国有企业出资的政府投资基金及其基金管理人，以及注资国有企业并明确相关资金专项用于对基金出资、按照政府出资有关要求管理的基金及其基金管理。对于管理多只子基金的大型引导基金而言，需要投入可观的信息化建设成本，如何在数据采集、行政负担与评价实效之间找到平衡，是政策落地阶段需要关注的实操问题。正如专家所指出的，评价机制能否发挥预期作用的关键在于执行细节能否跟上。

地方政府隐性债务风险仍是刚性红线。“1号文”、《工作办法》以及多地管理办法均反复强调严禁以名股实债等方式增加地方隐性债务。然而在实践中，部分地方基金通过结构化安排、回购承诺等方式变相形成政府隐性债务的风险仍然存在。江门在管理办法中明确，严禁地方政府通过违法违规举债融资方式出资，不得出现向其他出资人承诺本金不受损失、承诺最低收益等可能新增隐性债务风险的行为，不得强制要求国有企业、金融机构出资或垫资。这些条款表明了地方政府对债务风险的高度警觉。

区域分化与同质化竞争持续。经济发达地区在基金规模、管理经验和退出渠道上的先发优势正在自我强化，而中西部地区基金新设意愿下降、存量整合压力增大。同质化投资问题亦不容忽视，《工作办法》与《管理办法》通过正面清单与评价加分，引导各地基金重点布局未来产业，但这一机制在执行层面可能催生新一轮的投向趋同。各地政府投资基金在评价体系的激励下，倾向于将资金集中于“高分赛道”，实际上复制了过去扎堆新能源、半导体赛道的结构性问题，只是热门赛道发生了迁移。值得注意的是，《工作办法》已将“不以招商引资为目的”的表述调整为“严格落实全国统一大市场建设、规范招商引资行为等有关要求”，体现了对执行难度的务实判断，但也说明各地竞相争夺同类产业项目的内在动力并未消弭。如何在国家统一政策框架与省域差异化产业布局之间寻求平衡，仍是各地面临的深层治理挑战。

总结

综上，政府投资基金已进入“制度落地”与“效能释放”并行的关键阶段，顶层设计确立了高质量发展的基本框架，地方执行保证了政府投资基金的真正落地。然而，改革绝非一日之功——从绩效评价、容错执行到退出渠道建设，从返投松绑到区域分化化解，每一环节都考验制度设计与执行能力。诚如2026年政府工作报告所言，政府投资基金“要带头做耐心资本”。这场改革的核心，正是通过可核查、可比较的治理体系，推动政府投资基金投资从“大水漫灌”走向“精准滴灌”，从追求规模走向创造价值，使政府投资基金真正成为科技创新与产业升级的重要资本力量。（作者：清华大学五道口金融学院金融学硕士、《中国金融政策报告》课题组实习生 孔庆娴）

编辑：杜少军

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