【谈金论策】《城市更新“十五五”规划》：从“增量扩张”到“存量提质”

5月22日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）。作为我国“十五五”期间首部国家专项规划，明确了未来五年城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措，为我国城市更新的推进制定了完整框架。

城市更新是我国社会高质量发展和城镇化转型的必然需要。2025年末，我国全国常住人口城镇化率达到67.89%，城镇化发展已处于从高速发展阶段向高质量发展的转型阶段。与此同时，房地产行业也进入发展模式转换期，过去以规模扩张和增量开发为主要特征的发展模式难以为继，城市发展面临存量空间盘活、功能品质提升和新旧动能转换等多重任务。在此背景下，城市更新以盘活存量资产、优化空间功能、提升城市品质为重要抓手，既契合城镇化转型和房地产发展新模式的内在要求，也有助于推动产业升级、消费提质和城市综合竞争力的提升。

本次《规划》的政策亮点在于首次系统、全面地为城市更新工作设定了阶段性政策目标和实施框架。《规划》通过9大章节、10项指标、23项重点任务和14项重大工程，明确了“十五五”期间城市更新的发展方向、重点领域和预期成果，提出到2030年，城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，到2035年基本建成创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的政策目标。

《规划》在“十四五”期间已完成的城市更新基础上，对相关指标进行了进一步拓展。其中，城镇危旧房改造数量由25万套／间提高至50万套／间，老旧街区厂区改造提升数量从900个提高至1500个，城市地下管网改造长度由25万公里提高至36.5万公里。随着房屋建筑和市政基础设施使用年限不断增长，我国城市建设部分房屋及配套设备设施老化问题日益显现。通过提升老旧建筑和基础设施，城市更新提升保障了居住安全、降低了城市运行风险。此外，存量更新的改造，也可直接带动钢铁、建材等一系列上下游产业链，市场预计拉动15万亿元的投资规模。

充足且可持续的资金来源，是城市更新项目顺利推进的重要保障。城市更新涉及危旧房改造、老旧小区更新、地下管网建设等多个领域，项目周期长，资金需求大，仅靠财政资金无法满足大规模更新需求。《规划》提出，城市更新由中央、地方、金融机构和社会资本多方参与，按照“谁受益、谁出资”的原则，构建政府、市场、居民资金合理共担机制。当前，全国首单“城市更新+科技创新”REITs（不动产投资信托基金）已挂牌，为城市更新项目探索资本市场融资提供了示范样本。未来随着投融资机制逐步完善，城市更新有望从单一财政投入模式，转向政府引导、市场参与、社会协同的可持续运营模式，为城市存量空间盘活和高质量发展提供长期资金支撑。

《规划》的出台，标志着我国城市更新工作从局部探索、分散推进，进入系统谋划、全面实施的新阶段。未来，随着政策体系、投融资机制和项目实施路径不断完善，城市更新有望在存量资产盘活等领域持续发力，我国城市发展也将从“增量扩张”转向“存量提质”，不断实现人民群众对美好生活的向往。（作者：清华大学五道口金融学院博士生、《中国金融政策报告》课题组实习生 朱文静）

编辑：杜少军

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