【谈金论策】生成式AI与AI智能体金融监管新挑战（下篇）：从“五漏洞”到“五维四线” 中国AI金融监管框架如何构建

上篇我们从美国《数字资产市场清晰法案》暴露的五大漏洞中，提炼出五条可以迁移到AI与AI智能体金融监管场景的通用设计原则：高风险认定权独立、AI Agent责任穿透、系统性风险传导评估、合规审查机构独立、多层次执法与救济权保留。这一篇，我们把这五条原则当作标尺，量一量中国现行监管框架的成色，并在此基础上提出面向中国金融业AI与AI Agent环境的监管框架构建与产业发展建议。

内地“两条腿走路”，香港“分业审慎”

中国内地对AI与数字资产，实际上分别构建了两条既独立又相互呼应的监管轨道。

在AI金融监管这条线上，国家金融监督管理总局于2026年6月18日发布《关于银行业保险业人工智能安全开发应用的指导意见》（金发〔2026〕8号）[4]，确立“谁使用谁负责、自主可控、务实高效、安全发展”四大原则，第一次明确界定了“高风险AI应用”的范围——须经机构风险管理委员会批准、关键环节建立人工监督机制，第一次提出了“金融智能体”的概念，明确其在信贷审批、核保理赔等核心决策场景中要“稳妥探索”，而非全面自动化替代人工。市场把这套治理架构总结为“三道防线”（业务与技术部门、风险合规与独立模型验证、内部审计与董事会）叠加“四层技术安全护栏”。

在数字资产这条线上，中国人民银行等八部委于2026年2月6日联合发布《关于进一步防范和处置虚拟货币等相关风险的通知》（银发〔2026〕42号）[5]，废止了2021年的237号文，延续对虚拟货币交易的严格禁止立场：明确比特币、以太币及泰达币等稳定币均不具有法律地位，境内开展虚拟货币相关业务活动属于非法金融活动。与此同时，中国证监会同日配套发布《关于境内资产境外发行资产支持证券代币的监管指引》[6]，首次以正式监管规范性文件的形式，为境内资产通过现实世界资产代币化（RWA）在境外合规发行，提供了一条受控的合法路径，形成“境内严格禁止、境外合规通道”的分类监管思路。

香港特区走的是另一条路：不是单一的中央立法框架，而是分业监管、逐步细化的通函（circular）体系。香港金融管理局（HKMA）于2024年8月19日发布关于生成式AI客户保障的通函[7]，确立“负责任使用人工智能原则”，适用于所有认可机构；香港证监会（SFC）于当年11至12月发布《在证券及期货市场使用人工智能通函》[8]，要求所有从事投资顾问、交易、资产管理业务的持牌机构建立书面AI治理政策：两份文件共享算法公平性、透明度、问责制三大核心要求，并对高风险应用场景强制要求“人在回路”（Human-in-the-loop）机制。同年10月28日，香港财经事务及库务局（FSTB）发布政策声明[9]，倡导贯穿AI系统全生命周期的风险导向治理方法。到2026年3月5日，HKMA、SFC、保险业监管局（IA）与强积金计划管理局（MPFA）联合数码港，把2024年推出的“GenA.I. Sandbox”升级为“GenA.I. Sandbox++”[10]，覆盖银行、证券、资产及财富管理、保险、强积金与储值支付工具等多个金融板块；6月2日，HKMA与SFC又联合发布通函[11]，要求持牌机构针对AI赋能的网络攻击强化网络安全韧性。

在数字资产领域，香港特区的路径与美国CLARITY法案形成了鲜明对比。《稳定币条例》（第656章）[12]于2025年8月1日正式生效，建立法币稳定币发行人发牌制度，明确规定“发行稳定币不得支付利息”：这一条款，恰好直接堵住了CLARITY法案没能堵住的“稳定币收益权”漏洞（见上篇漏洞三）。截至2025年8月底，HKMA已收到77份牌照申请意向，但明确表态“初期仅会发出少量牌照”，采取从严审慎的发牌策略。2026年4月10日，HKMA正式公布了首批稳定币发行人牌照的获批名单，仅有2家通过了严苛的审核，分别是香港上海汇丰银行有限公司，以及由渣打银行牵头成立的Anchorpoint Financial Limited。这标志着香港从2022年开始推进的加密资产监管框架，终于走到了落地的关键一步，为本地的数字资产市场打开了合规发展的新窗口。

用五条原则做一次“体检”

原则一（高风险认定权独立于被监管方）：内地8号文的五维度评分卡由机构风险管理委员会审批，不是发行方自我认证；香港SFC/HKMA要求书面AI治理政策纳入发牌审查，同样不是自我认证。两地在这一点上都已建立独立认定机制，优于CLARITY法案。

原则二（AI Agent自主决策不豁免合规义务）：内地“金融智能体”被要求“稳妥探索”，核心决策不豁免人工监督；香港高风险场景强制“人在回路”，不因AI自主性豁免持牌机构责任。两地方向一致，但具体实施细则仍待细化。

原则三（系统性风险传导需机制化评估）：内地42号文体现出对虚拟货币与传统金融体系隔离的高度审慎；香港《稳定币条例》“禁止付息”条款，切断了存款迁移的主要驱动因素。可以说，香港这一条款是对该漏洞最直接的制度回应。

原则四（合规审查机构结构性独立）：内地“三道防线”要求风险合规与内审独立于业务条线；香港SFC/HKMA本身就是独立于持牌机构的监管主体。两地都具备制度性独立监管主体，但内部“第二道防线”的独立性在实践中是否真正到位，仍需持续检验。

原则五（多层次执法与救济权保留）：内地采取中央统一严格监管、地方金融监管协同执行的模式；香港保留司法救济与行业申诉渠道，也未见执法权单一化排他的条款。两地都没有出现CLARITY法案式的执法主体排他性条款。

整体看下来，中国内地与香港现行监管框架，在应对这五项原则方面，总体优于CLARITY法案暴露的制度设计缺陷，尤其在“稳定币付息禁止”和“高风险认定权独立性”两方面，体现出更为审慎的制度设计。但两地框架仍处于快速演进阶段：具体到AI Agent自主决策场景下的合规责任认定、跨机构系统性风险传导的量化评估机制，仍有进一步细化与协同的空间。这正是下面要谈的政策建议的出发点。

搭建“五维四线”监管框架

基于以上五条原则和现状评估，可以为中国金融业AI与AI Agent环境构建一套“五维四线”监管框架：“五维”对应五项原则的具体化落地，“四线”则与既有“3+1=4道防线”治理架构对接，形成原则与执行架构的一体化设计。

原则一的落地，关键是结构性防止高风险认定权的自我评判：建议在金发〔2026〕8号既有五维度评分卡基础上，明确高风险AI应用的认定流程须包含独立于业务与技术部门的复核环节：业务与技术部门（第一道防线）完成初步评估，风险合规部门（第二道防线）独立复核确认，复核意见与初评结论出现重大分歧时，触发升级至内部审计或董事会层面的仲裁机制，避免业务条线“就低不就高”地压低风险等级。

原则二的落地，关键是AI Agent自主决策的合规责任穿透：建议明确“金融智能体”无论自主决策程度如何，只要其执行的金融功能落入现行金融监管规则适用范围（如放贷决策、投资建议、理赔核定），操作主体（部署该智能体的金融机构）就须承担与人工执行相同的合规责任，不因决策过程涉及AI自主推理而豁免或减轻责任。可以在“谁使用谁负责”原则的实施细则中，明确写入“功能等同、责任等同”（Same Function, Same Responsibility）的穿透认定规则，防止出现类似DeFi平台以“去中心化”外观规避合规责任的技术性规避空间。

原则三的落地，关键是系统性风险传导的机制化评估：建议监管部门将AI驱动的金融产品创新（尤其是涉及资金池、抵押品挪用、跨机构数据共享的AI应用）纳入常态化的系统性风险传导评估机制，重点评估三件事：AI驱动产品与受保护存款、保险准备金等传统金融安全网之间是否存在直接或间接的资金流动通道；AI模型在极端市场条件下是否可能因“羊群效应”（多机构采用同源或高度相似的AI模型，导致决策高度趋同）而放大市场波动[13]；AI Agent之间的自动化交互（如多智能体协作决策）是否可能产生传统监管框架未曾预见的新型风险传导路径。

原则四的落地，关键是合规审查机构的结构性独立保障：呼应施蒂格勒“监管俘获”理论的警示（见上篇），可以从三个层面强化独立性：机构内部，负责AI模型独立验证的部门（第二道防线）在薪酬考核、汇报路线上独立于业务条线；监管机构层面，建立跨机构、跨部门的AI模型验证结果交叉检验机制，避免单一监管窗口与特定机构形成过度熟稔的“监管俘获”关系；行业生态层面，鼓励发展独立于金融机构与AI厂商的第三方AI审计机构。

原则五的落地，关键是多层次执法与救济权的保留：建议在AI金融监管执法体系中，明确保留地方金融监管分支机构的执法参与权；同时确保因AI系统错误决策（如AI信贷审批的算法歧视、AI理赔核定的错误拒赔）而受损的消费者，拥有清晰、可及的投诉与救济渠道，包括金融消费者保护机构介入、行业调解机制与司法诉讼途径，并对金融机构服务协议中的强制仲裁条款进行合理性审查，防止其成为消费者寻求救济的实质性障碍。

下表把五项原则与既有“3+1=4道防线”治理架构做了一次对接，形成整合性的框架总览：

监管之外，还要给创新“扶一把”

监管规则的完善，不应该以牺牲创新效率为代价。围绕支持金融行业在AI与AI Agent环境下高效发展，有五个方面值得推进。

其一，监管沙盒的扩展与两地协同。香港“GenA.I. Sandbox++”已由HKMA、SFC、IA、MPFA四家监管机构联合运作，覆盖银行、证券、资产管理、保险、强积金与储值支付等多个板块，是目前两地范围内运作最为成熟的金融AI监管沙盒机制。建议内地监管部门参考这一多机构联合运作模式，探索建立覆盖银行、证券、保险全行业的统一AI监管沙盒，并进一步探索内地与香港沙盒机制的信息互通、结果互认：允许在一地沙盒中完成验证的AI应用，在满足另一地合规要求的前提下加快合规评估流程，降低机构在两地重复验证同一AI技术的成本。

其二，金融本体与算力基础设施的共建共享。本体约束型AI技术（把金融领域规则显式编码为“金融本体”的方法）能够为AI幻觉压制提供具体、可计算的技术路径，但规模化应用高度依赖高质量、覆盖面广的本体基础设施，若各机构自行重复建设，会造成明显的资源浪费与互操作性障碍。建议由监管部门或行业协会牵头，建立覆盖企业信用要素、监管规则条款、行业分类标准等核心内容的共享金融本体基础设施，供各机构在此基础上扩展自有的专有本体层，作用类似统一会计准则之于财务信息可比性；算力方面，可探索面向中小金融机构的普惠算力共享平台，降低AI模型训练与部署的硬件门槛。

其三，跨境金融科技人才与资质互认。粤港澳大湾区的金融科技人才流动，是支撑两地AI金融创新协同发展的关键要素。可以在现有大湾区金融人才交流机制基础上，探索建立AI金融合规专业人才的资质互认体系：比如，对完成香港SFC/HKMA AI治理相关合规培训或认证的从业人员，在满足内地补充培训要求的前提下，加快其内地执业资格认定流程，反之亦然。

其四，粤港澳大湾区AI金融创新试验区构想。可以在大湾区框架下，探索设立聚焦金融AI与AI Agent应用的跨境创新试验区，允许区内符合条件的机构在有限业务范围与风险敞口内，先行先试前文提出的部分监管创新机制（如AI合规责任穿透认定规则、系统性风险传导监测工具），把内地严格审慎监管与香港特区国际化、市场化监管经验有机结合，为后续在更大范围内推广积累实证经验。

其五，中小金融机构的差异化支持。AI合规体系建设（本体库建设、独立模型验证能力、系统性风险监测工具）对数据规模、算力资源与专业人才都有较高门槛，中小金融机构若与大型机构适用完全相同的合规标准与实施节奏，可能面临不成比例的合规负担。可以参考香港特区“初期仅发放少量牌照”的审慎渐进思路，对中小机构采取差异化的AI应用分级监管路径：比如在风险可控前提下，允许中小机构优先接入前述共享金融本体与算力基础设施，以“合规即服务”模式降低自建成本，同时给予适当的合规过渡期安排，避免“一刀切”的要求把金融科技创新资源过度推向大型机构。

结语

以美国CLARITY法案暴露的五大缺陷为镜鉴，本文系统提炼出五项适用于生成式AI与AI智能体金融监管的通用设计原则：高风险认定权独立性、AI Agent责任穿透、系统性风险传导评估、合规审查机构独立性、多层次执法与救济权保留。评估显示，中国内地与香港特区现行监管框架总体优于CLARITY法案暴露的缺陷，尤其香港特区《稳定币条例》“禁止付息”条款，是对系统性风险传导漏洞最直接有效的制度回应。在此基础上，本文提出“五维四线”监管框架构建建议，并从监管沙盒协同、金融本体基础设施共建、跨境人才互认、大湾区试验区构想、中小机构差异化支持五个方面提出产业发展对策，力求在风险防控与创新效率之间取得平衡。

需要说明的是，以上分析建立在对CLARITY法案及中国内地、香港特区现行监管文件的公开信息梳理基础之上，具体监管规则的制定，仍需监管部门结合最新市场实践、技术发展态势与国际监管协调进展，作进一步的实证研究与利益相关方磋商。生成式AI与AI智能体技术本身仍在快速演进，本文提出的框架与建议应作为阶段性政策参考，并随技术与市场实践的发展持续迭代完善。（作者：深圳富德数智有限公司、《中国金融政策报告》项目资深专家 袁先智，深圳富德数智有限公司 张家源，澳门科技大学创新工程学院 曾途）

参考文献

[4] 国家金融监督管理总局．(2026).《关于银行业保险业人工智能安全开发应用的指导意见》(金发〔2026〕8号）. 2026年6月18日发布。

[5] 中国人民银行、国家发展改革委、工业和信息化部等八部门．(2026).《关于进一步防范和处置虚拟货币等相关风险的通知》(银发〔2026〕42号）. 2026年2月6日发布。

[6] 中国证监会．(2026).《关于境内资产境外发行资产支持证券代币的监管指引》. 2026年2月6日发布。

[7] Hong Kong Monetary Authority (2024). Circular on Consumer Protection in Respect of Use of Generative Artificial Intelligence. August 19, 2024.

[8] Securities and Futures Commission of Hong Kong (2024). Circular on the Use of Artificial Intelligence in Securities and Futures Markets. November–December 2024.

[9] Financial Services and the Treasury Bureau, Hong Kong SAR Government (2024). Policy Statement on Responsible Application of Artificial Intelligence in the Financial Market. October 28, 2024.

[10] Hong Kong Monetary Authority (2026). Regulators Launch GenA.I. Sandbox++ to Foster A.I. Innovation Across Financial Services. Press Release, March 5, 2026.

[11] Hong Kong Monetary Authority, Securities and Futures Commission (2026). Circulars on Enhanced Cybersecurity Measures Against AI-Enabled Cyberattacks. June 2, 2026.

[12] Stablecoins Ordinance (Cap. 656), Hong Kong. Effective August 1, 2025.

[13] Eisenberg, L. and Noe, T. H. (2001). Systemic Risk in Financial Networks. Management Science, 47(2), 236–249.

编辑：杜少军

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