【谈金论策】各地城市更新政策举措：加强财政金融协同，促进构建可持续的城市建设运营体系

实施城市更新行动，是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措。城市更新既要保障项目建设资金，也要为建成后的持续运营作好安排。部分项目投入较大、回收周期较长，需要财政与金融资金合理配合，建成后还需落实运营维护的资金来源，避免重建设、轻运营。

2026年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，将构建可持续的城市建设运营投融资体系作为重要任务，提出完善财政支持、优化金融服务、吸引社会资本参与，为城市更新建设与长期运营提供支撑。8月，金融监管总局、住房城乡建设部印发《城市更新项目贷款管理办法（试行）》，明确按照市场化、法治化原则，在依法合规、商业可持续的前提下支持项目融资，要求申请城市更新项目贷款的项目具备足以覆盖贷款本息的经营性收入，并根据建设运营周期、还款来源等合理确定贷款期限。

围绕中央部署，各地结合实际情况，出台配套政策，从财政金融协同、项目统筹和多元主体参与等方面完善支持措施。本文选取江苏、四川、河南、湖南、吉林的相关政策，分析其在建设资金筹措和持续运营方面的具体安排。

一、用好中央财政支持，完善财政与金融协同投入机制

用好中央财政支持，加强与地方投入和金融资金的衔接，是保障城市更新任务落实的重要环节。在用好中央财政支持的同时，各地通过地方财政贴息、金融工具和项目统筹等安排，拓宽资金来源，提高资金使用效益。

（一）综合运用财政金融工具，缓解项目融资压力

城市更新项目的融资困难，既包括前期资本金不足，也涉及建设期和运营初期的利息负担。各地综合运用财政贴息、政策性金融工具、担保增信和组合融资，补充建设资金、降低融资成本，有助于缓解项目建设和运营初期的资金压力。

一是通过财政贴息降低融资成本。江苏实施“城新贷”财政贴息政策，采用“免申即享、直达快享”方式，对符合条件的项目贷款给予贴息，有助于降低融资成本，缓解建设期及运营初期的付息压力。

二是通过政策性金融工具与增信支持改善融资条件。《江苏省金融支持城市更新工作若干措施》提出推广债贷联动，用好新型政策性金融工具，并探索运用担保增信等手段，扩大政策性金融工具对城市更新项目的针对性投放。新型政策性金融工具可为符合条件的项目补充资本金，担保增信改善融资可获得性，两者相互配合，有助于推动具备收益前景但前期资金不足的项目启动建设。

三是通过组合融资统筹资金投放与偿还安排。《四川省城市更新“十五五”规划》提出“城市更新专项债券+银团贷款”组合融资模式，这一模式将专项债券资金与多家银行共同提供的贷款相结合，拓宽项目资金来源，也为统筹建设期资金投放和后续偿还安排创造条件。

（二）加强片区统筹与项目安排，促进资金与项目有效对接

财政金融协同需要以具体项目为依托。城市更新任务多样，不同项目的资金需求和收益各有差异。统筹重点片区的建设项目、资金需求和实施进度，是明确财政支持重点、对接金融资金的重要基础。

一是以重点片区承接政策支持。《吉林省城市更新及城市高质量发展“十五五”规划》支持长春市开展中央财政支持城市更新示范城市建设行动，聚焦城市老城区和工业遗产聚集区两大重点区域，打造六个重点样板片区。《四川省城市更新“十五五”规划》围绕城市地下管网、老旧居住区、市政设施等系统谋划基础工程，推动集中连片更新。片区统筹有助于衔接分散项目，协调公共设施与周边空间改造，减少重复建设。

二是通过项目储备和动态管理，使资金安排与实施进度相适应。吉林省提出，将各市县重点片区内项目优先纳入“十五五”全省城市更新重点项目库，给予政策和财政支持；四川省建立“年度评估、动态调整”的项目储备更新机制，实行从入库审核到调度预警的全流程管理。这些安排有助于使资金投放与项目进度相匹配，减少因前期准备不足造成的资金闲置。

二、推动多元主体参与，促进城市更新建设运营可持续发展

城市更新的持续运营，需要产权人、投资者和专业运营机构共同参与。除了拓宽资金来源，还需明确合作方式、合理分担风险，并为投资回收创造条件，使各方有意愿、有能力长期参与。

（一）拓宽社会资本参与渠道

社会资本参与城市更新，需要适合自身资金条件和经营能力的参与方式，以及与项目不同阶段相衔接的投融资安排。《江苏省金融支持城市更新工作若干措施》对此提出了具体支持举措。

一是丰富市场化参与方式。江苏引导资管、信托等主体以股权投资等方式支持城市更新项目，鼓励民间资本通过特许经营、合作开发等方式参与建设、投资和运营。二是加强基金与信贷协同。江苏支持设区市探索建立城市更新引导资金池，条件成熟后设立基金，引入保险资金、社会资本和产业资本参与项目投资、补充资本金。基金投资与银行贷款相互配合，有助于改善项目资本结构，分担单一主体的出资压力。三是推动盘活成熟资产，拓宽融资渠道。江苏支持对运营成熟、现金流稳定的城市更新项目建立资产储备库，推动资产证券化试点。这有助于项目依托稳定经营收入对接资本市场，为资金周转和后续投入创造条件。

（二）发挥非银机构专业优势

城市更新涉及长期资金供给、存量债务处置、设备购置和建设运营风险，需要发挥不同非银机构的专业优势，提供有针对性的金融服务。

河南《关于印发进一步加强金融支持城市更新有关措施的通知》提出，引导保险资金通过债权投资、股权投资、不动产投资等方式满足长期资金需求，支持金融资产管理公司通过债务重组、资产整合等方式参与存量资产盘活，引导金融租赁公司围绕城市更新中的设备更新、智慧化改造等需求提供融资租赁服务。保险资金期限较长，有助于适应项目投资回收较慢的特点；融资租赁则将设备购置的一次性支出转化为分期租金支出，缓解设备采购压力。

河南还提出“保险+服务”模式，将风险勘查、安全评估等专业服务与工程质量、安全生产等保险保障相结合。其作用不仅在于事故发生后的损失补偿，也在于通过专业服务提前识别和防范风险，减少额外损失对项目持续经营和偿债能力的不利影响。

（三）完善建设运营合作机制

吸引社会资本长期参与城市更新，既要有合理的投资安排，也要有持续经营和收益分配的基础。湖南、四川分别从建设运营一体化、多方成本共担与收益共享等方面作出探索。

《湖南省城市更新三年行动实施方案（2026—2028年）》提出，引导金芙蓉投资基金加大对符合条件的城市更新项目的投资，并引导建筑业企业采取“策划、投资、建设、运营”一体化方式参与城市更新。金芙蓉投资基金由湖南省统筹组建，通过整合财政和国有资本，吸引社会资本参与，为符合条件的项目提供投资支持。一体化参与方式使企业在改造前就考虑“建成后谁来用、如何经营、收入能否覆盖成本”，据此确定改造内容，减少建成后闲置或经营困难的风险，为项目持续运营和收回投资创造条件。

《四川省城市更新“十五五”规划》提出，按照“谁受益、谁出资”原则，构建政府、市场、居民资金合理共担机制，探索政府与企业、个人共同开展闲置资源盘活、共享运营收益，并深化“城市合伙人”等模式，鼓励国有、民营企业和专业化运营机构积极参与。

这些做法有助于将产权人的存量资产、企业的投资资金和专业机构的运营能力结合起来，共同推动改造与经营。成本共担有助于减轻单一主体的投入压力，收益共享则使各方回报与项目经营情况挂钩，促使参与者更加重视资产维护和服务改善，为长期合作提供基础。

城市更新既关系居民日常生活，也影响城市长远发展，改造后的设施和空间能否长期发挥作用，是衡量更新成效的重要方面。各地通过财政金融协同缓解建设资金压力，通过多元主体合作完善后续运营安排。这些做法为不同地区根据自身财力、项目条件和实际需求完善支持政策，构建可持续的城市建设运营体系提供了有效参考。（作者：中央财经大学金融学院博士研究生、《中国金融政策报告》课题组实习生 黄泊钧）

编辑：杜少军

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