中长期规划视野下的我国税收发展

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《“十五五”规划建议》），为未来五年乃至更长时期我国经济社会发展擘画了宏伟蓝图，也为税收事业发展提供了行动指南。深刻领会、精准把握中国特色社会主义制度体系下中长期规划的实施，对于实现中国式现代化、推动中华民族伟大复兴具有至关重要的意义。中长期规划的持续实施会对经济社会的各个领域产生深远影响，其中也必然涵盖作为国家治理重要组成部分的我国税收及相关税务工作。

一、税收收入规划是中长期规划的有机组成部分

在中国特色社会主义税收体系中，税收收入规划和税收任务的长期存在，既是我国制度安排的必然要求，也是我国税收实践的一贯特征。税收不仅为公共产品提供财力支撑，还承担着优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的重要任务。这与西方国家的税收职能有本质区别。西方国家税收收入主要用于提供公共产品，且在政治体制上可能存在“没钱就关门”的情况，而我国则必须确保有足够的财力来实现多种目标。笔者多年来一直强调，税收任务的长期存在并非临时举措，而是中国特色社会主义税收的本质属性，源于社会主义基本制度、“经济税收观”以及“集中力量办大事”的体制优势（邓力平，2015）。笔者曾用三句话对其加以概括，即政府“该办什么事去找什么钱”“有足够的钱办必要的事”“避免拿过多的钱做过多的事”（邓力平，2019a）。站在“十五五”规划开局的新节点上，从中长期规划的角度进一步认识税收收入规划和税收任务的存在，笔者又有了新的体会。

其一，税收收入规划本身是中长期规划的有机组成部分，是为中长期规划战略部署提供财力支撑的物质基础，是为宏观调控提供实施路径的重要抓手。中长期规划明确了未来一段时期经济社会发展目标任务和战略重点，这些目标任务的实现离不开稳定且可持续的财力保障，而税收作为国家财政收入的主要来源，其收入规划自然成为中长期规划在财政领域的具体体现。《“十五五”规划建议》继党的二十届三中全会之后再次强调“加强财政资源和预算统筹，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”。在这里，政府通过税收筹集财政收入提供公共产品、保障基本民生是市场经济国家的共性，可以用“该办什么事去找什么钱”来概括其“以支定收”的预算逻辑。但我国的税收收入不仅要满足一般公共需要，还应服务于“国家重大战略任务”的个性化需求，做到“有足够的钱办必要的事”，即通过实现收入展现税务部门“提升站位、围绕中心、服务大局、促进发展”等战略目标（邓力平，2015），在“以收定支”的逻辑下做到量力而行，尽力而为。无论是提供公共产品、保障基本民生，还是加强基础设施建设、促进区域协调发展，乃至主动作为，推动科技创新、产业升级，都需要税收收入的稳定增长和税收调控的精准有效来提供坚实的治理基础。因此，税收收入规划必须与中长期规划的总体要求相衔接，根据经济社会发展的预期目标合理确定税收收入规模和增长速度，提升税收政策的科学性和精准性，确保中长期规划中的各项战略部署能够顺利推进。

其二，坚持党的领导和依法征管是税收任务长期存在的根本保障。党治国理政需要以中长期规划为重要方式，也必然需要对税收收入进行相应规划。党对税收事业的全面领导确保了税收任务始终服务于国家发展战略，税收收入规划的制定与执行必须坚持政治导向，体现党中央的决策部署，这是中国特色社会主义税收制度的首要原则。国家税务总局的收入规划核算司就是具体履行这一职责的关键部门。该司主要职责包括“编制税收收入中长期规划，编制年度税收任务、出口退税指标”“拟订税收收入规划和税收会计、统计等相关制度”“管理税收数据”“组织实施税收统计工作”等。其中，税收收入规划具有宏观管理属性，需从战略高度把握收入规划工作。因此，应基于中长期规划对税收任务进行系统性理解、分析、研判、规划，并在必要时作及时的调整。尤其面对当前税收收入形势较为严峻的宏观背景，笔者再次强调自己多年坚持的“依法征管与税收任务内在统一”理念，强调税收任务的制定和执行必须遵循《预算法》《中华人民共和国税收征收管理法》等法律规范。即无论收入规模增减、经济周期波动，税收任务的执行均需严格遵循法治原则，即依据预算确定的税收收入目标开展工作，坚持依法征收、应收尽收。随着即将到来的《发展规划法》与《预算法》的协同实施，税收任务制定需满足双重规制：既要满足预算确定的法定要求，又需遵循《发展规划法》的要求，与规划中的战略目标相契合。

其三，税收收入规划的制定要提升到国家治理的高度，要将税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用充分体现在中长期规划的制定中。按照中央关于“十五五”规划的总体部署，中国特色税收服务国家治理的路径愈发清晰，其独特作用需要在新时代得到更加充分的彰显。

一是税收的基础性作用要体现在其为国家治理提供稳固的财力保障和制度支撑中。笔者多年来始终坚持，中国特色社会主义税收的本质特征在于其国家性、公共性与发展性的统一（邓力平，2019b）。在“十五五”时期，这一特征应当通过构建与现代经济发展阶段相适应的税制体系来体现，围绕“高质量发展取得显著成效”“进一步全面深化改革取得新突破”等目标，落实“完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平”的要求。党的二十届三中全会提出的“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度”正是对税收基础性作用的精准把握。我们要通过持续优化税制结构，完善创新激励机制，将“经济决定税收”的基本规律与“税收反作用于经济”的中国实践有机结合，在“培育壮大新兴产业和未来产业”“促进中小企业专精特新发展”中培育壮大税源，为经济转型升级注入持续动力。

二是税收的支柱性作用要彰显在支撑财政可持续与强化宏观调控这些目标之中。在《预算法》的框架下，“预算确定的税收任务”具有法定性和预测性双重特征，这既是中国特色社会主义财税体制的重要创新，也是“集中力量办大事”制度优势在财税领域的具体体现。我们必须认识到，依法完成税收任务不仅是为“国家重大战略实施提供财力保障”的必要手段，更是发挥税收宏观调控职能的重要载体。在“十五五”时期复杂多变的国内外环境下，税收政策要更好地服务于“强化逆周期和跨周期调节”的宏观治理要求，通过精准有力的政策工具运用，增强经济发展的韧性和稳定性，助力实现“经济增长保持在合理区间”“全国统一大市场建设纵深推进”等目标。

三是税收的保障性作用要聚焦于防范化解风险与促进社会公平这些任务之中。正如笔者多次强调的，中国特色社会主义税收从来都具有鲜明的人民性特征。在“十五五”规划高度重视“统筹发展和安全”“推动形成橄榄型分配格局”的背景下，税收必须筑牢风险防控的“防火墙”，通过“健全地方税体系”等措施，切实维护财政安全和经济安全。同时，要充分发挥税收在推进共同富裕中的调节作用，通过“深化直接税改革”“加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节”，使税收更好地体现“取之于民、用之于民”的社会主义本质要求，为实现社会公平正义提供制度保障。

二、“十五五”规划建议更加突出的中国式现代化主题是税制改革的时代要求

党领导的社会主义现代化事业，是一个承前启后、继往开来的伟大事业。中长期规划的目标都是紧紧围绕社会主义现代化事业的持续推进而接续实施的。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，现代税收制度逐步建立健全，走过了一条从“弱化”到“强化”、从“适应”到“引领”的发展道路。

中国式现代化既有“共性”更有“个性”，决定了我国的税制也兼具“共性”与“个性”的特征。新时代税制设置与改革既有各国税制现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色，适应中国式现代化五大特征“共性”加“个性”的发展道路。人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路，中国式现代化的每一项特征都对税制建设提出了明确要求。

其一，服务于“人口规模巨大的现代化”要求构建具有强大韧性和广泛包容性的税收体系，以适应“人口结构变化给经济发展、社会治理等提出新课题”。我国十四亿多人口整体迈进现代化社会，其艰巨性和复杂性前所未有。税制设计必须充分考虑这一基本国情，致力于建立税基宽广、税源稳固的收入体系。要通过持续优化增值税、企业所得税等主体税种，保持宏观税负总体稳定，为超大规模现代化提供可持续的财力保障。同时，要完善支持就业创业的税收政策，通过小微企业税收优惠、重点群体创业税收扶持等措施，实现“放水养鱼”与“固本培元”的有机统一。此外，我国的税费政策还应在“促进人口高质量发展”领域作出积极贡献：一方面，通过完善个人所得税税前扣除政策等，优化生育支持政策和激励措施；另一方面，还要健全税收支持养老事业和产业协同发展政策机制，以积极应对人口老龄化。

其二，服务于“全体人民共同富裕的现代化”要求强化税收调节收入分配的职能。《“十五五”规划建议》在“加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕”专章中明确提出“加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节”，并部署“完善地方税、直接税体系”的改革任务。在这方面，要重点推进个人所得税改革向综合和分类相结合方向深化，合理扩大综合所得范围。同时，应积极探索与“优化收入分配制度”相适配的财产税体系，研究完善针对资本所得、财产所得的税收政策，构建起多层次、多维度的收入分配调节体系（杨志勇，2021），为“稳步扩大中等收入群体规模”“推动形成橄榄型分配格局”提供制度支撑。此外，税收还应通过差异化政策支持欠发达地区发展，更好服务“促进区域协调发展”国家战略。

其三，服务于“物质文明和精神文明相协调的现代化”要求构建支持“两个文明”协调发展的税收政策体系。《“十五五”规划建议》明确提出要“激发全民族文化创新创造活力，繁荣发展社会主义文化”，并强调让“物质文明和精神文明相得益彰”。一方面，要完善支持“建设现代化产业体系”的税收政策体系，通过研发费用加计扣除、固定资产加速折旧等政策，特别是加大对“培育壮大新兴产业和未来产业”“促进中小企业专精特新发展”的税收支持力度，推动制造业高质量发展。另一方面，要健全支持“加快发展文化产业”的税收政策体系，对文化科技融合、新型文化业态、数字文化产品等给予针对性税收扶持，助力“实施重大文化产业项目带动战略”。这种“两个文明”协调推进的税收政策导向，正是中国式现代化区别于西方现代化的显著特征。

其四，服务于“人与自然和谐共生的现代化”要求健全绿色税收体系。《“十五五”规划建议》专章部署“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”，明确提出要“持续深入推进污染防治攻坚和生态系统优化”，并“积极稳妥推进和实现碳达峰”。税收政策应当全面对接这些战略目标：进一步完善环境保护税制度，强化其对污染物排放的约束作用；完善资源税、消费税等税种，强化其对资源节约的激励约束（国家税务总局江西省税务局课题组，2024）；加大对企业节能减排、资源综合利用的税收支持力度，特别是对“加快建设新型能源体系”相关的清洁能源项目、新型储能技术等给予税收优惠，形成促进绿色发展的税收政策合力。这种将生态文明理念融入税制设计的做法，充分彰显了中国式现代化的可持续发展特征。

其五，服务于“走和平发展道路的现代化”要求构建与高水平对外开放相适应的国际税收体系。《“十五五”规划建议》提出要“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”，并部署了“高质量共建‘一带一路’”“拓展双向投资合作空间”等重点任务。税收政策应积极服务这些战略部署：进一步完善适应数字经济发展的税收规则，为“创新发展数字贸易”提供清晰的税收框架；优化“一带一路”税收征管合作机制，完善跨境投资税收政策，为“塑造吸引外资新优势”和“促进贸易投资一体化”创造更具竞争力的税收环境；健全反避税体系，维护国家税收权益，在推动高水平对外开放中展现大国税务担当。

总之，中国式现代化的五大特征为新时代税制改革提供了明确指引。我们要坚持“既有共性、更有个性”的原则，在党的全面领导下，加快建设与中国式现代化要求相适应的现代税收制度。要特别注重发挥税收在“促进高质量充分就业”“完善收入分配制度”“建设美丽中国”等多维度战略目标中的重要作用，通过系统性的税制改革，让发展成果更多更公平惠及全体人民，为全面建设社会主义现代化国家贡献坚实的财税力量。

三、“十五五”规划“适应形势变化”的要求为中国税务展现作为提供了方向指引

“十五五”是基本实现社会主义现代化承上启下的关键时期，“适应形势变化”不仅是一个工作要求，更是关乎中国式现代化成败的战略抉择，为我国税收事业发展提供了根本遵循。《“十五五”规划建议》开篇明义，明确指出“十五五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化。这一要求指引着中国税务必须立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，在服务高质量发展中展现新作为，在参与全球税收治理中彰显新担当。基于战略和全局高度，具体可以从国内国际两个维度进一步理解把握。

其一，从国内形势看，当前构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局和推动高质量发展，对税务工作提出了系统性要求。“五个统筹”准确概括了当前经济工作的规律性，强调在处理多重目标、多重约束的关系时，必须坚持系统观念，加强协调配合，防止单兵突进、顾此失彼。这也为“十五五”时期中国税务应对国内形势的深刻变化，实现从传统征管向现代治理的全面转型提供了具体指引。

一是在统筹有效市场和有为政府方面，税务部门被赋予了“治理能力现代化践行者”的新定位。《“十五五”规划建议》明确要求“坚持有效市场和有为政府相结合”，目标是形成既“放得活”又“管得好”的经济秩序。面对国内经营主体数量激增、新业态不断涌现的形势变化，税务工作必须超越传统的征管角色，通过智慧税务建设提升税收治理能力，为全国统一大市场建设扫清税收壁垒。这要求税务部门既要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”，通过落实减税降费激发市场活力；又要“更好发挥政府作用”，运用税收大数据加强精准监管，在服务数字经济、平台经济等新业态发展中找到“放活”与“管好”的最佳平衡点。

二是在统筹总供给和总需求方面，税务部门承担着“双循环畅通助推器”的关键角色。针对当前“有效需求不足，国内大循环存在卡点堵点”的国内形势，《“十五五”规划建议》将“建设强大国内市场，加快构建新发展格局”作为战略重点。税收政策需要同步发挥供给端和需求端的双向调节作用：一方面，通过“完善支持消费的税收政策”，优化消费相关税收制度，增强居民消费能力；另一方面，通过深化税制改革、规范税收优惠政策，引导供给结构升级。同时，落实“保持合理的宏观税负水平”的要求，为畅通国民经济循环提供稳定的政策环境。

三是在统筹培育新动能和更新旧动能方面，税务部门肩负着“新质生产力孵化器”的重要使命。“十五五”时期，我国面临“新旧动能转换任务艰巨”的挑战，《“十五五”规划建议》明确提出要“因地制宜发展新质生产力”。税务工作必须精准对接这一要求，既要通过研发费用加计扣除等政策全力支持“培育壮大新兴产业和未来产业”，为量子科技、生物制造等前沿领域提供税收助力；又要通过税收政策引导传统产业“技术改造升级，促进制造业数智化转型”，实现“老树发新枝”。这种差异化的税收支持政策，正是适应国内产业升级形势变化的必然选择。

四是在统筹做优增量和盘活存量方面，税务部门扮演着“资源配置效率提升者”的积极角色。面对资源环境约束趋紧的国内形势，《“十五五”规划建议》强调要“做优增量、盘活存量”。税收政策需要双向发力：一方面，通过税收优惠引导资源投向“战略性新兴产业集群”等优质增量领域；另一方面，通过完善“资产重组、破产重整等相关税收政策”，促进存量资产的有效流转，特别是在支持“完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产”方面，税收政策大有可为，这直接关系到全国统一大市场背景下的资源配置效率提升。

五是在统筹提升质量和做大总量方面，税务部门担当着“高质量发展护航员”的战略职能。“十五五”时期，我国经济发展进入“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”的新阶段。税务工作必须同步实现双重目标：一方面，要通过“健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策”，引导经济发展质量提升；另一方面，要通过“保持合理的宏观税负水平”，为国家实施“区域重大战略”和“新型城镇化战略”提供坚实的财力保障，特别是在支持“优化区域经济布局，促进区域协调发展”方面，税收政策需要更加精准地服务于国家区域发展总体战略。

其二，从国际形势看，复杂多变的国际环境对税务工作提出了新的挑战和要求。《“十五五”规划建议》明确指出，我国发展环境面临“世界百年变局加速演进”“大国博弈更加复杂激烈”“单边主义、保护主义抬头”等深刻挑战。适应这一国际形势变化，中国税务必须实现从被动应对到主动谋划的战略转型，其定位可从以下四个方面得以深化。

一是面对日益激烈的国际税收竞争与税基侵蚀风险，中国税务必须坚定担当“国家税收主权的守护者”。在逆全球化思潮与“霸权主义和强权政治威胁上升”的背景下，《“十五五”规划建议》将“统筹发展和安全”置于核心位置。为此，税务部门必须善于运用并进一步完善国际反避税规则，精准打击跨境逃避税，坚决“防止税基侵蚀和利润转移”，切实维护我国财政安全与经济安全。这不仅是应对“国际经济贸易秩序遇到严峻挑战”的必要之举，更是服务于“保障国家经济健康稳定”战略全局的关键举措。

二是在全球经济治理体系深刻变革中，中国税务需勇于担当“国际税收规则制定的引领者”。随着我国综合国力和国际影响力的提升，《“十五五”规划建议》提出要“稳步扩大制度型开放”并“推进全球经济金融治理改革”。税务部门必须抓住全球税收治理体系重构的历史机遇，在数字经济征税、全球最低税等前沿规则谈判中，从过去的跟随学习转向主动提供“中国方案”。通过深度参与和引领规则制定，推动建立“更加公平合理的国际税收秩序”。这既是“开创合作共赢新局面”的实践路径，也是大国税务的责任担当。

三是在服务国家对外战略全局方面，中国税务应精准发挥“高水平对外开放的促进者”作用。《“十五五”规划建议》明确要求“扩大高水平对外开放”并“高质量共建‘一带一路’”。税务工作必须更好地统筹国内国际两个大局，其核心是构建与之相匹配的税收支持体系：一方面，要通过优化“跨境投资税收政策”、完善“税收协定网络”，为“塑造吸引外资新优势”和“拓展双向投资合作空间”创造更具竞争力的税收环境；另一方面，要持续深化“一带一路”税收征管合作机制，提供更多确定性，消除跨境投资的税收障碍，服务于“维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系”的战略目标。

四是在应对潜在国际经贸摩擦与不确定性方面，中国税务需成为“涉外税收风险的防控者”。面对“不确定难预料因素增多”的国际环境，《“十五五”规划建议》强调要“健全风险防范化解体系”。税务部门必须增强风险防范的预见性和主动性，密切跟踪主要经济体税制改革动向（如碳边境调节机制等）及其外溢效应，建立健全“跨境税收风险预警和应对机制”。通过强化对“走出去”企业的税务合规指导与争议解决支持，有效防范和化解跨境税收争议，在动荡变革的国际环境中保障国家经济安全。

综上所述，为适应国际形势的深刻变化，“十五五”时期的中国税务已被赋予了在维护主权、参与治理、服务开放、防控风险四位一体方面的新角色。这一定位的核心，是通过构建与高水平对外开放相适应的、自主可控的国际税收治理能力，在云谲波诡的国际环境中牢牢把握战略主动，为扎实推进中国式现代化提供稳固有力的涉外税收保障。

四、“十五五”规划“把握战略重点”的要求为中国税务效能的提升明确了新定位

对编制“十五五”规划“把握战略重点”的要求，实质上为中国税务效能的提升提供了清晰的战略导航和全新的价值标尺。它意味着税务工作不能局限于组织财政收入的单一目标，而必须将其置于国家治理现代化和中国式现代化的宏大框架下，进行系统性重塑，打造效能税务。这种重塑与打造，不仅体现在税收服务于《“十五五”规划建议》所提出的从产业发展、科技创新、国内市场、经济体制、对外开放、乡村振兴、区域发展，到文化建设、民生保障、绿色发展、安全发展、国防建设等重点领域的各项战略规划中，更要求税收要提升效能以服务这些战略重点。笔者认为，可以从三个层面来理解这一转变、这一提升。

其一，要从“经济调节工具”升维为“国家战略的支撑系统”。例如，针对《“十五五”规划建议》提出的“加快经济社会发展全面绿色转型”这一战略重点，税务效能提升不能仅停留在针对污染行为的惩罚性手段层面，而是应演进为驱动整个社会经济系统向绿色低碳范式转型的核心治理杠杆。其战略性支撑作用具体体现在三个维度：税收政策从末端约束拓展为覆盖“研发—生产—消费—治理”全链条的牵引机制；税收职能从成本控制转变为培育绿色新质生产力的价值引擎；税收体系从独立政策升级为与产业、科技、金融政策深度融合的治理基础。这一升维使税收成为统筹发展与保护、协调当前与长远的战略性支点，充分彰显其在国家治理中发挥基础性、支柱性、保障性作用的时代特征。

其二，要从“市场秩序维护者”深化为“新发展格局的构建者”。《“十五五”规划建议》强调“建设强大国内市场”和“畅通国内大循环”，这要求税收职能应超越传统的维护市场公平，转向主动破除循环堵点、激发内需潜能。作为“统一大市场的建设者”，要通过税制统一、执法公平，坚决清理区域性税收壁垒，为要素自由流动扫清障碍，并借助税收大数据等现代征管手段，精准识别和破除制约全国统一大市场建设的隐性壁垒，在“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”中展现税务担当；作为“微观活力的激发者”，需精准落实对民营经济、中小微企业、专精特新企业的结构性减税降费政策，将“两个毫不动摇”转化为经营主体可感可及的税收红利；作为“宏观治理的支撑者”，要通过健全地方税体系、完善省以下财政体制，为“有效市场和有为政府更好结合”提供稳固的财力基础和精准的政策工具；作为“供需平衡的调控者”，要在供需两侧同时发力，为经济的内生增长和韧性提供制度保障。

其三，要从“国内治理参与者”跃升为“全球竞争与合作的引领者”。针对“高水平对外开放”的战略重点，前文已有相关论述，不再展开，仅强调以下两点。一是《“十五五”规划建议》明确提出“推动贸易创新发展”与“加快建设贸易强国”，这对税收提出了制度型开放的新要求。税务部门需积极对接国际高标准经贸规则，在维护国家税收权益的同时，引领国际税收规则制定，推动建立更加公平合理的国际税收秩序，展现大国税务担当。二是要持续优化跨境税收服务，深化“一带一路”税收合作。通过完善税收协定网络、提供确定性强的税收指引以及深化“一带一路”税收征管合作机制，有效消除跨境投资的税收障碍，为我国企业“走出去”和“引进来”保驾护航（颜宝铜，2025），在开创合作共赢新局面中贡献中国税务的智慧与力量。

总而言之，《“十五五”规划建议》的战略重点如同一套精确的坐标，明确了我国税收的定位与中国税务的使命。它要求税收从服务于经济增长的“单维度目标”，全面转向服务于科技自强、内需提振、共同富裕、绿色转型与国家安全的“多维度战略目标体系”。这标志着我国税收进入了一个以服务国家战略为核心、主动塑造未来发展格局的新阶段，其效能的持续提升，将更好地服务中国式现代化宏伟蓝图的实现进程。（厦门国家会计学院 邓秋云 邓力平）

编辑：杜少军

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