山东禹城：“农地入市”改革激活乡村振兴

新华财经济南12月30日电（记者贾云鹏）作为全国33个农村土地制度改革试点县市之一，山东禹城市2016年承担农村集体经营性建设用地入市（以下简称“农地入市”）试点后，探索出“同地同权、布局规范、公平公开、高效配置”的农地入市做法，既守住了“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损”四条底线，又解决了“谁来入市、如何入市”等关键难题。

在先行先试取得明显成效的同时，基层干部也反映改革过程中存在缺乏相关细则、抵押贷款难等问题，需要进一步加大政策支持力度，让“钱、产、人”等要素更好助力乡村振兴。

唤醒沉睡资源　带活乡村产业

走进禹城市伦镇农村创新创业产业园，标准化的厂房整齐排列，车间外车辆往来穿梭装卸货物，车间内工人正在抓紧生产。据了解，该产业园规划建设面积1300余亩，目前已有近百家企业入驻，年可实现产值120亿元，利税6.5亿元，吸纳1万名群众就业。

“产业园的土地指标都是通过农地入市获得的，我们共激活长期闲置的破产企业、僵尸企业的沉睡土地29宗233亩，使用增减挂钩指标和新增指标449亩，零星分散集体建设用地复垦调整入市指标447亩，一个上千亩的产业园就建起来了。”伦镇党委书记宋义民说。

禹城市委书记滕海强说：“之前，农村集体经营性建设用地不能交易，‘同地不同权’现象造成农村大量土地资源闲置；现在，我们充分利用试点机遇，在尊重农村发展实际和农民意愿的基础上，通过农地入市盘活全市土地资源。”

在具体工作推进过程中，禹城市守住“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损”四条底线，明确乡镇政府、村民委员会、村民小组等作为入市主体，并赋予农地使用权出租、抵押、作价入股、转让等权能，实现集体建设用地与国有建设用地同等权利。

位于伦镇农村创新创业产业园的禹城熊氏食品有限公司总经理熊维林说，先前靠租地发展，公司20多年间先后换了6个地方，更不敢大规模投资。2017年他以每亩7.5万元的价格，从伦镇政府一次性购得40.38亩土地的50年使用权，办理了不动产权证，解除了后顾之忧。不仅如此，公司还使用农地使用权获得抵押贷款190万元，助力企业进入了发展快车道。

目前禹城市已实现421宗5152亩农村集体经营性建设用地入市，420余个产业项目落地运营。其中，办理抵押贷款86宗1.05亿元，保障了农村产业发展和企业正常运营。

筑牢制度保障    释放改革红利

土地是农村最重要的资源。为保障农地公开透明入市，禹城市制定出“地块初审、项目论证、地价评估、民主表决、挂牌出让、签订合同、缴纳税费、移交土地、产权登记”等九步具体程序，并配套以入市管理办法、基准地价标准等9个规范性文件。如民主表决环节，禹城市要求由乡镇政府组织拟入市地块所在村集体组织85%以上的户代表，对入市意向、入市方案、入市底价等进行表决，通过后方可入市，最大限度保障农民权益。

禹城市自然资源局党组成员、自然资源服务中心主任王炳刚说：“我们全市一年的建设用地指标仅为300亩，远不能满足发展需要，供需矛盾突出。而农地入市为乡村产业发展注入了新动能。”

目前禹城市全域编制了国土空间规划，在全市10个镇街各规划建设一个产业园区，这些产业园区已吸引投资70亿余元，成为推动乡村产业振兴的重要载体。

记者调研了解到，“农地入市”不仅让闲置资源变资产，解决“产从哪里兴”问题，而且搭建起大学生、企业家到农村投资兴业的平台，增加了集体经济收入，拓宽了农民收入渠道，破解了乡村振兴“钱从哪里来”“人往哪里去”等难题。

莒镇将闲散及碎片化的土地调整使用，建设了占地770余亩的嘉业小微企业创业园，目前已有54家企业投产，初步形成以食品加工和机械制造为主的产业集群，解决当地就业1600余人，人均年增收4万余元。莒镇党委书记李晓说，乡村振兴产业先行，通过在家门口就地就近就业，群众赚钱顾家两不误。

此外，禹城市通过“农地入市”还充实集体收益3.1亿元。村集体有钱干活、有地干事，基层党组织带动力明显提升。例如，房寺镇贾集村以40年土地使用权直接作价入股，与市供销社联合成立农业服务公司，除利润对半分外，企业每年还给村集体两万元土地使用费。

“如果土地被征收，每亩只能获得几万元的一次性补偿，我们就是‘失地农民’；作价入股后年年有工商经营收入，土地还是集体的。”贾集村党支部委员孙英海说。

多重难题待解    仍需政策支持

禹城市探索推行的就地入市、将原居民点和闲置产业用地高标准整治后入市、使用增减挂钩指标进行调整入市等方式，得到了山东省自然资源厅及中国农业大学土地科学与技术学院教授朱道林等部门和专家的肯定，认为禹城市先行先试成效明显。

不过在改革探索过程中，基层干部也表示，当前尚存在入市缺乏规范性文件、农地抵押融资难等问题，亟须相关部门出台政策进一步支持。

一是农地入市缺少规范性文件支持。据了解，在新修订的土地管理法、近期颁布实施的土地管理法实施条例中，均对农村集体经营性建设用地提出了原则性规范意见，但尚未印发“农地入市”指导意见，入市工作缺少具体依据。

“建议国家尽快出台相关规范性文件，规范入市工作，盘活乡村闲置的土地资源，推动乡村振兴和一二三产业融合发展。”王炳刚说。

二是农地抵押权能实现难。尽管有关部门明确所有商业银行均可开展农地使用权抵押贷款业务，但大多数商业银行对农地的认可度与国有土地相比存在较大差距，认为农地抵押权难以实现，与农民打交道存在较大顾虑。

“目前禹城市只有农商银行等开展此项业务，中工建农四大商业银行均未开展，建议进一步扩大金融支持范围。”房寺镇党委书记柴立宝说。

三是土地增值收益核算难。因存量建设用地年代久远，当初的土地取得成本与现行标准相比差距较大，如禹城市1999年之前没有耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等两项费用；2007年耕地占用税标准为每平方米3.1至3.6元，而现行标准为每平方米21.5元，这导致精确测算农地成本存在困难。

禹城市自然资源局局长聂立波建议国家明确土地增值收益核算办法，可参照国有建设用地出让平均增值收益分地区、分等级测算方法，确定农地入市平均增值收益标准。