透视基层低效工业用地处置难题

新华财经合肥5月18日电（记者王菲）扩大有效投资，促进经济高质量发展，需要转变粗放型经济增长方式，促进土地资源的节约集约利用。记者在基层调研了解到，近年来，各地土地资源供应日趋紧张，而同时不少低效、闲置的土地却在“晒太阳”。受访人士认为，工业经济发展日益受到土地要素的制约，激活低效闲置工业用地迫在眉睫。建议完善相关法律法规，推动低效工业用地处置源头破题，为高质量发展腾挪空间。

土地供需矛盾凸显，激活低效闲置用地迫在眉睫

“今年园区预计将新增2万家企业，扩大有效投资急需土地要素的保障。而一块工业用地由‘生地’变成‘熟地’，要经过规划、拆迁、平整等环节，至少要3到5年时间。”合肥高新技术产业开发区（以下简称“合肥高新区”）党工委书记宋道军告诉记者，在各项要素中，土地要素的保障压力最大。

多位受访人士表示，由于缺乏刚性约束，一些企业存在圈大建小、供而未用、土地投入大产业收益少、投资规模小用地效率低等问题，导致土地指标紧缺、优质项目无地可用与土地利用效能低下甚至闲置荒废之间的矛盾极为突出。

全国人大代表、合肥工业大学教授魏臻说，导致土地资源低效、闲置的原因复杂，既有企业自身和政策因素，也有园区建设不合理的原因。一是企业集约节约用地观念不强，节地指标约束不够；二是政府部门对低效土地“标准制定难”“内涵认定难”；三是园区种类繁多、贪大求全、同质化严重；四是工业用地供后监管难，对于企业土地利用情况掌握不到位不及时，而土地的多头监管也导致有效监管难以落实。

一位工业园区的负责人告诉记者，一些经营不善的企业私下里转租土地赚取利润，转租后的工业厂房“改头换面”变成健身、餐饮、娱乐等服务场所，带来严重的安全和环保隐患。

“土地供需矛盾突出，增量土地资源有限，倒逼我们向存量要空间。但是对于低效用地的界定和处置，相关法律‘先天不足’，导致处置低效土地的探索仍存在诸多障碍。”合肥高新区社会创新管理中心副主任俞新苗举例说，有些早年签订的投资协议中并没有约定亩均效益等指标，在处置低效用地的行政诉讼中，政府还可能面临行政败诉的风险。

安徽省宣城市宁国市经济和信息化局局长潘志胜说，经过摸排，目前园区还有2800亩低效工业用地待处置。收储低效用地的资金压力很大，一些低效用地企业要价过高，政府缺乏刚性约束手段。

拓展亩均效益评价，破解土地要素制约

记者在多地调研了解到，聚焦低效、闲置工业用地处置的难点、痛点，安徽省加大改革创新，深化拓展亩均效益评价，破解土地要素制约，一些地方的改革探索取得初步成效。

在合肥高新区，阳光电源股份有限公司的研发大楼正在加快建设进度。公司行政中心总经理何为说：“我们的光伏新能源业务发展很快，研发中心和生产车间急需扩建。高新区的‘土地管家’给我们牵线搭桥，通过盘活公司附近的一块低效工业用地，助力我们以6000万元的价格顺利拿到了80亩土地，为公司的业务拓展提供了要素保障。新项目建成投产后亩均税收将达50万元以上。”

多位受访人士表示，低效、闲置工业用地处置涉及利益复杂，单纯依靠协议履约责任追究来开展处置工作，难以实现有效盘活。

记者了解到，合肥高新区创新机制，以“亩均论英雄”为引领，围绕项目招商、供地、监管、退出四个阶段，构建土地评价标准、监测预警、监管执行、健康修复四个体系，探索全区域、全过程、全员参与的工业用地全域治理模式，同时，搭建“全域治理土地供需平台”，缓解土地供需难题。

“土地要素日益稀缺，倒逼我们以改革破解发展难题。近3年来，我们共计盘活近3000亩闲置和低效土地，为人工智能、集成电路等重大项目提供土地资源要素保障。”宋道军说，“我们打通政策微循环，探索‘土地管家’服务和‘健康体检’制度，从源头防控低效用地增量。”

“通过园区搭建的土地供需平台，我们用了短短7个月，就为二期项目找到了合适的土地。7月份电商产业园建成运营后，将带动2万人实现线上就业。”合肥三只羊网络科技有限公司总经理杜刚说。

在安徽省芜湖市，当地发挥政府平台作用，收购低效工业用地，编制存量产业用地“招商地图”，通过“腾笼换鸟”“复合开发”等方式，清理工业低效土地，腾出存量空间。同时，当地探索实施工业用地《出让合同》与《履约监管协议》“双合同”监管，推动土地节约集约利用。

安徽省宣城市宁国市2022年共处置低效工业用地1405.9亩。当地以“亩均效益”为核心，探索建立工业企业分类综合评价指标体系，依据评价结果实施资源差别化配置，通过“正向激励+反向倒逼”机制，促进要素资源高效配置，助力工业经济提质扩量增效。

一些受访基层干部坦言，处置低效工业用地涉及多方利益的调整，是一块难啃“骨头”。但在增量土地资源日益稀缺的当下，必须激活存量土地资源，为经济的可持续发展留出空间。从全国范围来看，盘活低效、闲置工业用地的空间巨大。

亟待完善低效工业用地处置长效机制

宋道军等人认为，虽然各地在处置低效闲置工业用地上出台了一系列政策措施，并取得初步的成效，但仍面临着处置成本高、土地回收难等现实问题。

多位受访人士认为低效闲置工业用地的处置涉及利益调整，应加快纳入法治轨道，建议完善相关法律法规，让基层在处置低效工业用地时有法可依。俞新苗建议在低效工业用地的司法拍卖过程中，建立法院和政府部门的联动机制，避免土地资源的二次浪费。

“不少地方对于低效用地企业的考核主要围绕企业的收入、亩均税收等指标开展，评价指标体系尚不完善。建议将行业性质、生态绩效等纳入考核指标，更全面地定义和评价低效用地。”魏臻说。

受访专家建议，促进经济高质量发展，需要建立节约集约用地的长效机制，使土地利用结构优化与产业结构优化互进互促，同时完善节约集约用地考核机制，建议将国土资源保护和节约集约用地情况列为考评的内容。

一些基层干部和专家还建议，可利用大数据技术建立企业用地监管平台，以动态巡查、定期审核的方式遏制企业囤地圈地，同时加大对恶意囤地、圈地等行为的处罚力度。