零基预算改革倒逼财政资金集约高效配置

新华财经北京4月3日电（记者董道勇、贾云鹏、袁波）今年政府工作报告提出“加强财政科学管理，深化零基预算改革，进一步扩大中央部门试点范围。”近年来，我国持续实施零基预算改革，通过打破“基数+增长”预算模式下的固有支出格局，推动财政资金配置效率和使用效益明显提升，并从财政资金整合出发倒逼资金集约高效配置。

零基预算强调按照轻重缓急进行预算编制

长期以来，我国预算编制主要沿用“基数+增长”模式，以部门上年度预算收支为基数适度增长。而零基预算在预算编制时不考虑以往预算安排基数，结合实际需求和财力状况，对各项支出逐项审核后，按照轻重缓急安排支出进行预算编制。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇表示，长期以来，政府在财政资源配置中普遍采用“基数+增长”的模式，其优势在于不触及既得利益，简单易行、便于操作，但长期依赖这种机制可能导致“基数”效应固化，不利于财政资源的优化配置。

记者调研了解到，在实际工作中，一些预算部门存在“护盘子、守基数”情况，有的政策项目到期没有清理退出，甚至上世纪90年代的项目资金仍在超期执行；还有的部门资金固化到内设处室，更有甚者“一个处室一项资金”。例如，某省省级支持小城镇建设专项资金2850万元，自1999年设立，截至改革时已执行23年，资金分配“小而散”。

2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“深化零基预算改革”。中央财政在编制2025年预算时，选取财政部、生态环境部等16家中央部门开展零基预算改革试点，并在编制2026年预算时稳妥扩大改革范围。

部委层面，2018年，财政部会计司发布《管理会计应用指引第202号——零基预算》，对零基预算的编制、应用程序、优缺点等方面进行说明，为进一步在实践中应用零基预算提供指引。2021年，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局。

国海证券首席经济学家夏磊表示，零基预算是根据项目支出需求实事求是编制预算，打破基数概念和“基数+增长”预算模式下的固有支出格局，能够把宝贵的财政资金更加科学合理、精细透明地用在发展紧要处、民生急需处。

地方探索零基预算的创新实践

近年来，各地财政部门积极推动零基预算改革，按照“先定事，再定钱”的原则，根据现行财政事权和支出责任划分，建立年度财政保障事项清单，优先保障重大战略、重点改革和民生刚性需求。“全面取消支出基数”“实行支出清单管理”……安徽、山东、四川等地在零基预算改革实践中持续总结经验，对提高财政资源配置效率具有重要意义。

以安徽省为例，2022年以来，安徽省研究出台《安徽省全面实施零基预算改革方案》等系列措施，建立了“1+4+1”零基预算改革制度体系。2025年4月，安徽零基预算改革2.0版正式启动，推动改革纵向向市县延伸、横向向民生保障等领域拓展，构建财政金融协同新模式。2026年，安徽省继续深化“零基预算+绩效管理+成本管控”三位一体改革，将绩效管理覆盖资金项目“全生命周期”。

在山东，2025年，山东省政府办公厅印发《山东省深化零基预算改革方案》提出“全面取消支出基数”“强化大事要事保障”等16项重点任务，并要求各级财政部门强化在支出政策制定、重大项目评估论证和资金安排等方面的责任，抓实抓细绩效评价、执行监控和监督检查，对预算执行不达预期、绩效较差、监督检查发现问题较多的项目，及时调减预算、收回资金。

在四川，各级政府逐步以零基预算改革为核心，打破支出固化格局，深化零基预算改革。在实施零基预算的同时，四川还强化预算绩效管理，将绩效管理贯穿预算管理的全过程，实现“事前有评估、事中有监控、事后有评价、结果有应用”的闭环管理。

四川省某市辖区财政局相关负责人表示，零基预算意味着打破基数依赖，在编制预算时，不再简单以上年支出为基数，而是依据“十五五”期间全区重大战略任务和民生保障的实际需求，逐项评审，按优先级动态分配资金；同时，零基预算还意味着有保有压，坚决压缩非刚性、非重点支出，将节约出的资金集中用于保障“三保”等刚性支出，以及科技创新、绿色发展等事关长远发展的重点领域。

推进零基预算改革仍需综合着力

多位受访对象表示，零基预算改革是对现有支出格局的深度调整，要实现改革目标，必须凝聚各方改革共识，确保改革步调一致、落细落实。

“在观念上，长期以来财政预算以部门单位上年度预算收支为基数，然后适度增长，形成了基数预算的固有观念，而基数背后是项目，是一个个支出政策。有的部门单位将预算视作资源，即使项目完成，也会通过新增项目来保留预算，导致‘临时项目长期化、长期项目基数化’现象出现。”夏磊表示，推行从“零”开始进行预算编排，难免会涉及原有利益格局调整。

在体制机制上，夏磊表示，零基预算需要跨部门跨单位沟通协作、需要大量基础资料共享共建、需要预算编制人员具备较强的专业分析能力等，部分地区在这些方面仍较薄弱。在操作上，零基预算依赖于项目高质量的经营和财务数据或可供参考的标准体系，但许多地方数据收集、上传、维护和使用体系尚未完善，支出标准体系建设仍缺乏，这些都会显著影响预算编制的准确性和可靠性。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，零基预算改革涉及面广，要秉持系统思维。要在强化零基预算改革顶层统筹的同时，赋予地方积极探索创新改革方案的自主权；要平衡短期集中发力与长期可持续，开展财政承受能力评估，衔接中长期财政规划；要平衡重点保障与全面覆盖，优先保障国家重大战略、基本民生、基层运转。

编辑：谷殿清

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