“十五五” 生态保护规划：从生态守护到价值共生

新华财经北京8月17日电（记者李振北）近日，生态环境部、自然资源部等六部门联合印发《生态保护“十五五”规划》（以下简称“规划”）。规划明确，到2030年，实现生态空间格局持续优化，生态质量稳步改善，生物多样性丧失趋势得到有效缓解，优质生态产品供给更加丰富，生态系统多样性、稳定性、持续性不断提升，生态保护与修复监管制度进一步完善，国家生态安全得到有效保障。同时展望2035年，全面建成智慧高效的生态保护与修复监管体系，生态治理体系和治理能力现代化基本实现。

业内人士认为，规划作为《美丽中国建设“十五五”规划》在生态保护领域的专项细化方案，是完善“十五五”生态文明顶层制度体系的重要举措，为未来五年的生态保护工作提供了具体的“路线图”和“施工图”。

迭代升级：规划出台背景与全新变化

生态环境部自然生态保护司相关负责人表示，“十五五”时期是美丽中国建设的关键阶段，也是我国生态保护修复工作从“量的积累”迈向“质的提升”的关键时期。本次规划将国家“十五五”规划纲要、《美丽中国建设“十五五”规划》有关部署贯穿全文，进一步细化“十五五”时期生态保护的目标任务。

对比“十四五”时期，这份规划呈现出以下新变化：战略定位上，更突出以高水平保护支撑高质量发展；任务举措上，更突出生态空间格局优化；技术手段上，更突出科技数智赋能生态保护与修复统一监管；价值导向上，更突出生态惠民、生态利民、生态为民；工作机制上，更突出推动形成各部门齐抓共管工作合力。

精准锚定：四大量化指标核心内涵

规划明确四项量化具体目标：自然保护地陆域面积占陆域国土面积比例不低于18%、生态质量指数（EQI）提升至86.5、水土保持率达74%以上、森林覆盖率达到25.8%。

为何选定这四项指标？北京林业大学生态文明研究院院长林震表示，四项指标代表生态系统多样性、稳定性、持续性的关键观测维度，覆盖生态空间格局、生态综合质量、水土安全保障、植被碳汇潜力四大维度。

其中，18%自然保护地占比，划定了我国生物多样性保护的空间底线。目前目标已基本实现，后续工作重心将转向优化保护地空间布局、提升管护实效。

生态质量指数（EQI）是衡量自然生态状况的数据指标，2022—2025年间，我国生态质量指数（EQI）稳步小幅上行，持续稳定在二类区间。本次规划将目标调至86.5，综合评价达到一类，为下一阶段生态保护工作锚定了更高标杆。

水土保持目标则延续国家顶层部署。2023年，我国设定了到2025年全国水土保持率达到73%、到2035年达到75%的目标。此次提出74%的阶段性目标正是这一路线的接续推进，意味着未来五年需完成近10万平方千米新增水土流失治理任务。

森林覆盖率是衡量生态质量与碳汇潜力的重要指标。目前我国森林覆盖率升至25.09%。受制于国土空间条件，规划设定25.8%的目标，增幅看似有限，却意味着要攻克剩余绿化难点，国土绿化迈入提质发展阶段。

价值转化：碳汇市场化改革深意

在夯实生态本底、守住生态安全底线的基础上，本次规划聚焦生态价值转化，以市场化机制激活生态资源，实现生态保护与经济发展双向赋能。

在生态系统修复方面，规划提出，持续开展生态系统碳汇能力巩固提升行动，发布碳汇方法学，支持符合条件的生态系统碳汇项目通过参与全国温室气体自愿减排交易市场获得收益。

对此，林震表示，此举依托标准化碳汇方法学，搭建起生态保护成果转化为经济收益的通道。实现“护绿有收益、修复有回报”，打通了绿水青山向金山银山转化路径。

中国环境科学研究院研究员阳平坚认为，此举核心是践行保护者受益原则，构建起 “投入保护—产生碳汇—交易变现—反哺保护”的良性循环，推动生态保护由过去的“投入负担”转变为可产生收益的“生态资产”。

阳平坚解读说，相较于财政拨款、行政指令驱动的传统管护模式，市场化碳汇交易模式实现了多重转变：生态保护由 “政府包办” 走向多元主体共治格局，管护思路由被动看护转向主动提质经营，同时破解生态项目投入周期长、回报慢的难题，带来可持续收益预期。碳市场与生态管护的深度衔接，既可依托 CCER（国家核证自愿减排量）收益拓宽生态保护资金来源，又能借助 MRV（监测、报告和核查）要求推动生态修复朝着精细化、专业化方向升级，还能够惠及山区农牧民，赋能乡村振兴。但也应当看到，碳汇仅是生态系统众多价值中的一项，当前碳价尚不能完全反映生态的综合效益。参考国际上将 “自然纳入资产平衡表” 的探索方向，未来生物多样性维护、水源涵养等各类生态服务价值有望逐步实现市场化定价，从而真正破解部分地区守着生态资源却难以变现的现实难题。

此外，在建设多元协同社会治理体系方面，规划提出，支持和引导社会资本参与生态保护与修复。丰富绿色金融产品和服务，有序推进碳金融产品和衍生工具创新。

阳平坚认为，此举标志着生态保护的资金机制正发生重大转变，即从过去主要依赖政府财政“单向输血”，转向政府引导、市场驱动的“自我造血”模式。林震说，引入绿色金融、碳金融并引导社会资本参与，将从根本上改变生态保护修复过度依赖财政、投入不足、不可持续的传统格局，构建政府引导、市场运作、社会参与、长效稳定的资金保障体系。

智慧赋能：数智化升级生态监管

生态治理提质增效，离不开监管模式迭代升级。本次规划将数智化赋能作为生态保护修复的重要支撑，全面重塑传统监管模式，推动生态监管治理效能提升。

规划提出，构建“陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享”的生态环境监测网络；持续组织开展 “绿盾” 重要生态空间生态环境问题排查，开展国家、省、市、县四级线上线下多级联动会商；培育建设 “天空地海” 一体化生态监测等重点实验室和野外台站、技术创新中心、野外科学观测研究站等科研平台；构建智能预警、精准研判、靶向执法的数智化监管模式。

针对生态环境监管数智化转型，生态环境部副部长、国家核安全局局长董保同在近日举办的国新办新闻发布会上介绍，近年来，数字技术、人工智能在监管领域发挥了重要作用。“十五五”时期，将进一步聚焦监测和执法两个方面，更大力度推进数智化转型，大幅提升监管质效。生态环境监测方面，到2030年，国家生态环境监测网重点业务领域人工参与度下降70%，效率提升5倍以上。

相较于传统监管模式，全新的数智化监管体系将实现监管模式的全方位革新。林震指出，传统生态监管依靠人工实地巡查，存在覆盖范围有限、发现问题滞后、跨区域协同不足、评判标准主观等短板。“天空地海”一体化监测结合 AI 技术、四级联动会商机制，重构全链条监管模式。全域监测卫星遥感、无人机、地面站点、海上监测设备实现国土空间无间断常态化扫描，替代人工分片巡护，可快速识别矿山破坏、湿地侵占、海岸线违规开发等隐蔽生态问题；依托多模态样本库与AI识别模型，自动甄别生态受损点位、外来入侵物种，实现全天候智能预警，解决人工巡查时效性差、漏判误判问题。四级联动会商打通国家、省、市、县四级信息壁垒，搭配“绿盾”非现场监管，线上锁定问题线索后线下精准核查，省去大范围盲目排查。监测数据全域共享，多部门统一研判、同步处置，破除以往区域、部门各自监管、线索流转缓慢的堵点。

依托全维度智能监管举措，整套体系形成“智能预警—精准研判—靶向执法”闭环，大幅压缩生态问题发现、处置周期，减少人力巡查成本。一方面实现生态风险提前预判、源头管控，另一方面量化生态破坏程度，为生态保护修复工程、考核问责提供客观数据支撑，推动生态治理从粗放式人工巡检转向全天候、全覆盖、可量化的精细化、现代化治理。

总体来看，本规划立足美丽中国建设全局，兼顾生态安全守护、生态价值转化、治理模式革新三重目标，既守住了生态保护底线、夯实了生态本底，又通过市场化、数智化改革破解了传统生态治理的痛点难点，真正实现生态保护从“被动管护”向“主动提质、价值共生”的根本性转变，为未来五年我国生态治理体系和治理能力现代化建设筑牢坚实支撑。

编辑：谷殿清

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