城市更新抓落实 三大工程四项机制协同推进

新华财经北京9月20日电（记者高婷）“十五五”规划纲要提出，高质量推进城市更新。国务院专门出台《城市更新“十五五”规划》，提出10项发展指标、23项重点任务和14项重大工程。9月18日，住房城乡建设部有关负责人在国新办新闻发布会上表示，“十五五”时期，城市更新任务已明确，关键是落实。住房和城乡建设部重点从民生工程、发展工程、安全工程三方面下功夫，推动建立健全四项机制，为城市更新夯实制度支撑。这意味着城市更新已从“顶层谋篇”全面转入“施工落地”阶段。

三大工程落地：从民生实事到安全底线的“施工图”

住房和城乡建设部城市管理监督局局长张强表示，城市更新要优先满足民生需求，把最好的资源留给人民。为抓好民生工程，住房和城乡建设部将在提升居住品质上下功夫。据介绍，“十五五”时期，全国将新开工改造11.5万个城镇老旧小区，在5000个社区实施完整社区建设改造，更新和加装住宅电梯57.5万台，建设改造城市绿地5万公顷，通过好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设的系统推进，为居民营造高品质的生活空间。

城市更新蕴含着巨大的投资消费潜力，为此，住房和城乡建设部将抓好发展工程，在增强发展动力上下功夫。“十五五”时期，全国将实施1500个老旧街区厂区改造提升，积极推动导入新产业新业态，通过存量资源的盘活利用，让低效空间重新焕发活力。这一部署的要义在于统筹投资于物与投资于人——既改善物质空间，又通过业态焕新创造就业与消费场景，助力扩大有效投资、激发消费活力。正如住房和城乡建设部新闻发言人、副部长陈绍旺提到的他在景德镇调研的案例：当地陶溪川文创街区通过对国营陶瓷老厂房保护性改造，有效盘活存量资产，构建创客生态，吸引了3.5万“景漂”创客及7000位“洋景漂”，带动产业发展、实现人才集聚。

“抓好安全工程是推进城市更新工作的底线思维。”上海易居房地产研究院副院长严跃进表示，尤其从当前城市发展安全韧性角度看，城市更新也要从这个角度推进。“十五五”时期，住房和城乡建设部将有序推进危旧房改造、城中村改造、城市地下管网建设改造，着力补短板、强弱项、促提升。同时，用好数智化手段，深入推进城市基础设施生命线安全工程建设，对运行风险实时监测、动态预警、有效处置，不断增强城市安全韧性。

业内专家认为，从民生工程到发展工程再到安全工程，这三者不是孤立的，而是环环相扣：民生是出发点和落脚点，发展是可持续的支撑，安全是不可逾越的底线。

四项机制护航：打通从规划到项目的“最后一公里”

城市更新抓落实，离不开机制保障。住房和城乡建设部将着力推动建立健全城市体检与城市更新一体化推进机制、城市更新规划实施机制、可持续的城市更新投融资机制、城市更新和历史文化保护有机融合机制。

机制创新有其深刻的现实背景。当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。城市更新的对象变为权属复杂、利益多元的存量空间，这决定了如今的城市更新不能沿用增量开发的老办法，必须靠机制创新破解深层堵点：体检与更新一体化机制坚持“先体检、后更新”，把问题清单转化为任务清单，实现从“大水漫灌”到“精准滴灌”的转变；规划实施机制构建“专项规划—片区策划—项目实施方案”闭环；投融资机制推广REITs等工具，盘活存量资产，激发社会资本活力；历史文化融合机制划定保护底线，推动微改造与活化利用，实现文脉赓续与现代功能共生。

“其中最核心、最基础的是城市体检。”严跃进表示，“先体检后更新、无体检不更新”，排查出的隐患就是城市更新中要重点解决的问题。目前，城市体检已在297个地级及以上城市全面开展，为找准“病灶”提供支撑。在规划实施环节，规划内容更为灵活——加装电梯、小区配置“一老一小”等设施，若按传统流程推进往往过程复杂、成本偏高，如今通过减少建设工程规划许可证等制度障碍，切实降低了制度性交易成本。

不过，机制破题并不意味着堵点尽除。中指研究院研究总监吴建钦表示，城市更新资金渠道目前已有明显改善，但各地推进难点多元化、不同项目难点分化，主要包括当前市场形势下资金平衡困难、项目长期高质量运营面临的不确定性等，核心仍在于项目投资回报能否满足参与主体的基本要求、能否支撑市场主体经营的可持续性，资金平衡性能否满足金融机构的放款要求。

对此，财政资金正在发挥牵引作用。2026年安排970亿元中央预算内投资城市更新专项资金，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等，惠及居民约800万户；1600亿元超长期特别国债投向城市燃气、排水、供水、供热等地下管网建设改造。短期看，政府投入为三大工程落地提供了确定性保障；长远看，还须以可持续投融资机制撬动社会资本，让“最后一公里”变成“长效一公里”。

因地制宜抓落实：让地方探索形成可复制经验

张强说，城市更新是现阶段城市工作的重要抓手，通过实施城市更新，塑造新空间、打造新业态、创造新生活，可以有力推动城市高质量发展，满足人民的美好生活需要。

制度框架下，关键看地方如何因地制宜抓落实。“近期，济南、天津、宁波等地城市更新条例密集实施，5月22日公布的15个中央财政支持城市也各有禀赋，差异化路径已成共识。”58安居客研究院院长张波表示，城市更新不能照搬一套模式，必须立足资源禀赋分类施策：东部城市可依托产业和人口集聚优势，重点推进城中村、老旧厂区改造，探索REITs市场化“投融管退”闭环；中部老工业基地可结合工业遗存和文旅资源，推动产业转型升级；西部城市则应侧重民生补短板，联动生态文旅资源打造消费新场景。此外，加快推动城市更新立法、完善标准体系至关重要。业内专家表示，要将成熟经验固化为制度安排，明确实施主体资格、审批流程及收益分配机制，为社会资本参与提供稳定预期。

从中央定指标、明任务，到部门建机制、强保障，再到地方因地制宜、各展其长，“十五五”城市更新已形成完整工作闭环。未来五年，城市地下管网建设改造、老旧小区改造、城市生命线安全工程等领域市场空间广阔。把民生工程办到群众的心坎上、把发展工程转化为增长动能、把安全工程筑成韧性基石，城市更新才能真正成为推动城市高质量发展、满足人民美好生活需要的重要抓手。

编辑：胡颖佳

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